II SA/Go 232/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-21	
Data wpływu	2022-04-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 247; art. 80; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J.B. i I. K-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J.B. i I. K-B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżących J.B. i I. K-B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2021 r. nr [...] ustalającą inwestorowi R. spółka z o.o. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...].

1.1. W podstawie prawnej tej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 59 ust. 1

pkt 1, art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 74 ust.1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 79 ust.

1, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w

ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U.

z 2021 r., poz. 247; dalej ustawa o udostępnieniu informacji) oraz § 3 ust. 1 pkt 35 i

36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz.71).

1.2. Z treści akt administracyjnych wynika, że Burmistrz, po przedstawieniu stanowisk Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny, oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie w decyzji z dnia [...] września 2021 r., wydanej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia poprzedniej decyzji przez Kolegium, organ I instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia szczegółowo określając rodzaj i miejsce przedsięwzięcia (opisanego w załączniku do decyzji),

istotne warunki korzystania ze środowiska w trakcie realizacji inwestycji, wymagania dotyczące ochrony środowiska, wymagania dotyczące awarii przemysłowych i

nałożone na inwestora obowiązki "porealizacyjnej" analizy emisji hałasu (pkt I do III decyzji, k. 692-694 akt administracyjnych).

1.3. Decyzja ta została w terminie zaskarżona przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości J.B. i I. K-B., którzy podnieśli przeciw niej zarzuty dotyczące braku analizy sąsiedztwa parku i placu zabaw z terenem inwestycji, braku analizy wjazdu wyjazdu ze stacji benzynowej, miejsc postojowych, parkowania, emisji zanieczyszczeń i hałasu.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Kolegium wskazało, że planowane do realizacji przedsięwzięcie, kwalifikuje się zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jego realizacja, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Oceniając wniosek inwestora, uzupełniony raport oraz decyzję organu I instancji Kolegium uznało, że raport, po jego uzupełnieniach, spełnia wymogi z art. 66 ustawy

o udostępnieniu informacji. Zdaniem organu odwoławczego analiza przedłożonego w postępowaniu raportu nie wykazała, by przedsięwzięcie spowodowało przekraczanie standardów jakości środowiska, jak również w inny sposób negatywnie oddziaływało

na środowisko.

Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia należy

mieć na uwadze specyfikę wydawanego rozstrzygnięcia, które nie ma charakteru uznaniowego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozstrzygnięciem związanym a jej treść - uzależniona od spełnienia ściśle określonych przesłanek. W przypadku braku zaistnienia przesłanek negatywnych (a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) organ właściwy do wydania decyzji jest zobligowany do

wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podało, że przedstawione w raporcie obliczenia dotyczące emisji hałasu i zanieczyszczeń są wyliczone w stosunku do inwestycji, która "jeszcze nie istnieje". Obliczenia te zostały sporządzane w oparciu o obowiązujące przepisy, metodykę, i opracowania zrealizowanych już inwestycji. Szczegółowe wyliczenia natężenia hałasu zarówno w porze dziennej, jak i nocnej zostały ujęte w raporcie oraz jego uzupełnieniu.

Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji środowiskowej jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Wyjaśniło skarżącym, że w decyzji środowiskowej nie ustala

się posadowienia budynków i nie ustala dostępu do drogi publicznej (zjazdów).

Podobnie kwestia posadowienia planowanych do realizacji budynków i towarzyszącej

im infrastruktury nie jest rozpatrywana na etapie wydawania decyzji środowiskowej,

lecz na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, co dotyczy również

ewentualnej budowy ekranu akustycznego. Dopiero przeprowadzenie pomiarów w warunkach rzeczywistej eksploatacji stacji paliw pozwoli jednoznacznie zweryfikować konieczność zastosowania dodatkowych środków ograniczających oddziaływanie akustyczne.

2. Na decyzję Kolegium J.B. i I. K-B. wnieśli do tutejszego Sądu skargę podnosząc zarzuty przytoczone już w odwołaniu, w szczególności dotyczące tego, że w decyzji tej nie ma wzmianki o tym, że inwestycja bezpośrednio sąsiaduje z parkiem miejskim. Wskazali, że nowopowstałe osiedle, które graniczy z drogą krajową, położone jest wzdłuż inwestycji na całej długości ponad 200 m, od strony południowej w odległości 10 m, w którym mieszka co najmniej kilkaset osób. Skarżący podnieśli, że przy każdym tankowaniu będzie czuć opary benzyny i ropy i zaznaczyli, że chcą wiedzieć w jakiej odległości od ich posesji będzie postawiony ekran akustyczny oraz, że pomiary poziomu hałasu winna wykonać firma niezależna. Podnieśli też, że w zaskarżonej decyzji nie ma wzmianki na temat wjazdu na stację benzynową i odległości od ich okien.

3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne

sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z

art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną, co dla wyniku niniejszej kontroli jest decydujące.

5. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły powołane wyżej przepisy ustawy o udostępnianiu informacji. Zgodnie z art. 80 ust. 1 tej ustawy jeżeli

była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko,

jeżeli zostało przeprowadzone.

W art. 80 ust. 2 ustawy wskazano, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji

przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych dla drogi publicznej, linii kolejowej, publicznych

urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, dla publicznych urządzeń służących do przesyłania i odprowadzania ścieków, przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, inwestycji w zakresie

terminalu, inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi i innych szczególnych przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie, do których bezspornie

nie należy przedmiotowa inwestycja.

Z treści art. 80 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeśli obowiązuje na danym terenie) jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Skoro bowiem z treści art. 80 ust.

2 ustawy wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać

wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze

prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe.

Dlatego organ administracyjny dokonując oceny zgodności planowanej

inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest

do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji. Skutkiem zaś braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odmowa

wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. K. Gruszecki, LEX/el.

2020, teza 3).

6. W kontrolowanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy stwierdził, że dla

terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To stwierdzenie jest błędne, gdyż w dniu 20 września 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr 0007.203.2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...], w którym to obrębie znajduje się działka o numerze ewidencyjnym [...], której dotyczy decyzja środowiskowa. Uchwała ta weszła w życie 28 października 2021 r. Sytuacja w sprawie jest zatem taka, że na dzień wydawania decyzji środowiskowej przez organ I instancji teren przedsięwzięcia nie był jeszcze objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś na dzień rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy czyli [...] listopada 2021 r. dla terenu planowanej inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już obowiązywał.

Ten zmieniony stan prawny Kolegium było zobligowane ustalić i wziąć pod

uwagę z urzędu, gdyż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie odwołania, jak i merytoryczne załatwienie sprawy. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek uwzględniać wszelkie zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium nie rozważyło jednak tej kwestii przyjmując za organem I instancji, że w sprawie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To, że organ I

instancji, który musiał wiedzieć o uchwaleniu planu, nie poinformował o tym Kolegium, nie ma znaczenia dla oceny skutków tego uchybienia, gdyż uchwała planistyczna jest prawem miejscowym, a więc prawem obowiązującym powszechnie na danym terenie

i wiążącym organy i innych adresatów z dniem opublikowania.

Nie oceniając zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami

obowiązującego w dacie wydawania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium naruszyło zatem art. 80 ust. 2 ustawy o dostępie do

informacji oraz art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienia te są istotne i mają kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy.

7. Zaznaczyć należy, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 20 września 2021 r. w sprawie planu była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1056/21 stwierdził jej nieważność w zakresie

§ 5 pkt 7 i pkt 8, § 7 pkt 2 lit. c, § 15 pkt 1 i § 17 oraz w części graficznej planu dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej (wskazać należy, że wniesione przeciwko planowi dwie skargi dotyczyły całego zakresu planu i zostały częściowo oddalone). Orzeczenie

to pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie po pierwsze dlatego, że Sąd kontroluje wydaną w sprawie decyzję według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej rozstrzygania czyli [...] listopada 2021 r. (art. 133

§ 1 p.p.s.a.). Po drugie, co wydaje się nawet istotniejsze, w momencie wydawania wyroku w niniejszej sprawie orzeczenie dotyczące planu nie było prawomocne.

W tej sytuacji dalsze procedowanie w przedmiocie decyzji środowiskowej zależy od prawomocności orzeczenia dotyczącego planu. W zależności od ostatecznej treści rozstrzygnięcia w przedmiocie planu musi bowiem nastąpić analiza stanu prawnego i faktycznego sprawy przez organ administracyjny w niniejszej sprawie. Z tych też powodów jakkolwiek merytoryczna analiza innych przesłanek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, jak i zarzutów podniesionych w skardze, jest na tym etapie przedwczesna. Stan prawny i faktyczny spraw może być bowiem zupełnie inaczej ukształtowany jeśli plan, choćby w części będzie obowiązywał. Hipotetycznie wskazać tu tylko można, że jeśli wyrok w kształcie określonym przez Sąd I instancji się uprawomocni, to organ będzie musiał rozważyć treść i skutki niederogowanych przepisów planu w odniesieniu do przedmiotowej

działki, w kontekście wymogów, o których mowa była wyżej w punkcie 5 niniejszego uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1

lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie

200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II wyroku).