III OSK 640/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2023-03-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 929/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1372; art. 25 ust. 4 i 6; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1461; art. 4 ust. 1-2 w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 5; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pruchnik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 929/22 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pruchniku z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XXIX/202/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 929/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego (dalej skarżący lub Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej w Pruchniku (dalej Rada Miejska lub organ) z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XXIX/202/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od organu na rzecz Wojewody zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 28 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g., Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXIX/202/21 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Pruchniku. W § 1 uchwały Rada Miejska ustaliła miesięczne diety w następującej wysokości: 1. Przewodniczący Rady Miejskiej - 1.800 zł 2. Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej - 1.600 zł 3. Przewodniczący stałych komisji Rady - 1.600 zł 4. Pozostali członkowie Rady Miejskiej - 1 500 zł. W § 2 uchwały Rada Miejska określiła, że kwota diety miesięcznej ulega zmniejszeniu o 20% za każdą nieobecność nieusprawiedliwioną na sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach komisji stałych Rady Miejskiej (ust. 1). Nieobecność radnego wynikająca z delegowania do wykonywania obowiązków związanych z pełnieniem funkcji w Radzie Miejskiej nie powoduje zmniejszenia diety (ust. 2). Zgodnie z § 3 uchwały ryczałt za dany miesiąc płatny jest z dołu, nie później niż ostatniego dnia miesiąca.

Zdaniem Wojewody wprowadzone przez Radę Miejską potrącenie procentowe diety należnej radnemu za dany miesiąc w przypadku każdej nieobecności na sesji czy posiedzeniu komisji nie zmienia charakteru tej diety jako miesięcznej należności, ponieważ jednocześnie Rada nie ustaliła żadnych pomniejszeń związanych z niewykonywaniem poszczególnych funkcji przez radnych. W świetle powyższego, Rada Miejska przyjmując w § 1 uchwały stały charakter miesięcznej diety, przesądziła tym samym, że dieta ma w istocie charakter świadczenia pracowniczego tj. wynagrodzenia. Wojewoda stwierdził też, że zaskarżona uchwała powinna również zawierać potrącenia uwzględniające wszystkie dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania obowiązków przez radnego w ramach pełnionej funkcji.

Pomniejszenie diety w przypadku nieobecności nie jest wystarczające wobec faktu, że ma ona wyłącznie rekompensować poniesione przez radnego straty, które w tym przypadku nie powstaną ze względu na nieobecność radnego na posiedzeniach organów gminy. Tak sformułowane przepisy uchwały powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety. Wojewoda wskazał, że jeżeli radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona. Przyjęte w skarżonej uchwale zapisy przekształciły dietę w wynagrodzenie, niezależne od strat i kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co stanowi naruszenie prawa. Dodatkowo nie rozstrzygnięto w skarżonej uchwale sytuacji, kiedy funkcje pełnione przez radnego w danym miesiącu ulegają zmianie albo gdy objęcie samego mandatu następuje z innym niż pierwszy dzień miesiąca.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że działając z urzędu i wykraczając - zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) - poza podniesione zarzuty oraz wskazane w pierwszej instancji skardze wzorce kontroli, stwierdził istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1-2 w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 25 ust. 4 u.s.g.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił na wstępie, że nie objął zakresem orzekania uchwały nr XXX/207/2022 Rady Miejskiej w Pruchniku z dnia 31 stycznia 2022 r., która zmieniła treść uchwały zaskarżonej, ponieważ organ nadzoru nie objął powyższego aktu zakresem zaskarżenia. Jakkolwiek stwierdzenie nieważności aktu bazowego czyni uchwałę zmieniającą bezprzedmiotową, jednak mimo tego pozostaje ona formalnie częścią porządku prawnego. Wojewoda powinien jednak dla zachowania spójności porządku prawnego - o ile nie korzysta z własnych kompetencji do stwierdzenia nieważności aktów organów samorządowych - obejmować zakresem zaskarżenia akty bazowe wraz z aktami zmieniającymi albo wskazywać w skargach, że przedmiotem zaskarżenia jest akt bazowy w brzmieniu wynikającym z ostatnio dokonanej zmiany (nowelizacji).

Odnosząc się do istotnego i rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że już samo pominięcie w przepisie końcowym zaskarżonej uchwały (g 5), że akt ten wchodzi w życie po jego ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym (wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt. 2 cyt. ustawy) skutkuje istotnym naruszeniem trybu prawodawczego (art. 4 ust. 1 i 2) i nieważnością podjętej uchwały, niezależnie od jej szczegółowej treści. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że warunkiem legalnego zakończenia procedury prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie we właściwym dzienniku publikacyjnym, a zatem niedochowanie tego warunku w treści uchwały skutkuje nieważnością podjętego aktu. Również nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej istotnie naruszyło przepisy art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 ww. ustawy. w przypadku przedmiotowej uchwały skarżona rada gminy przyjęła, że akt ten wchodzi w życie ,,z dniem podjęcia" (28 grudnia 2021 r.), z mocą od 1 stycznia 2022 r., co oznacza, że data wejścia w życie aktu i tak poprzedziłaby dzień jego ewentualnej publikacji. Nie zaistniały także żadne okoliczności, które uzasadniałyby nadanie uchwale mocy retroaktywnej, a w szczególności nie wykazano, że ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego, a zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 4 ust 2 i art. 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe naruszenia są wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na naruszenie warunków formalnych jej ważności. Sąd uznał jednak za stosowne szczegółowe odniesienie się do spornej między stronami postępowania kwestii zachowania granic treściowych upoważnienia prawodawczego wynikającego z art. 25 ust. 4 u.s.g. Zdaniem Sądu Rada Gminy nie dochowała również warunków materialnych przyznanej jej kompetencji do stanowienia w drodze aktu prawa miejscowego zasad ustalania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym.

Po pierwsze, prawodawca gminny powinien był zgodnie z jednoznaczną treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. objąć zakresem przedmiotowym uchwały nie tylko zasady ustalania diet radnych, lecz także zasady zwrotu przysługujących im kosztów podróży służbowych.

Po drugie - co nie jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych - dieta radnego, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., jest formą rekompensaty przysługującą radnym za utracone wynagrodzenie pracownicze lub uzyskiwane w związku z innymi formami zatrudnienia lub za utracone dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, względnie za poniesione wydatki, jeżeli tak poniesione straty lub wydatki powstały w związku z wykonywaniem funkcji radnego. Jako świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne) dieta nie może być zatem kształtowana w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jako forma wynagrodzenia ekwiwalentnego za świadczenie pracy lub wykonywanie czynności wchodzących w zakres wykonywania mandatu radnego. Świadczenie w postaci diety ma jedynie wyrównywać jego beneficjentowi uszczerbek finansowy związany z pełnieniem funkcji radnego i niewykonywaniem w tym samym czasie pracy (czynności) w ramach stosunku pracy (innego stosunku zatrudnienia) lub prowadzonej działalności gospodarczej.

W związku z powyższym, nie wykluczając możliwości ustalenia diet w formie świadczenia ryczałtowego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można zaakceptować takiego sposobu ustalania wysokości diet dla radnych, który prowadzi do nadania temu świadczeniu formy wynagrodzenia miesięcznego, przysługującego niezależnie od wysokości poniesionych w danym miesiącu strat (wydatków) oraz ilości podjętych czynności należących do zakresu obowiązków radnego. Zaskarżona uchwała narusza powyższe wymogi. Z jednej strony - realizując obowiązek wynikający z art. 25 ust. 8 u.s.g. - skarżona rada uwzględniła przy ustaleniu wysokości diet radnych pełnione przez nich funkcje (g 1), z drugiej jednak strony zupełnie pominęła uwzględnienie pozostałych, zasadniczych przesłanek ustalenia wysokości diet miesięcznych. Ustalenie w uchwale, że radnym (pełniącym funkcje lub członkom rady lub komisji stałych rady) należą się ustalone w sztywnej wysokości (ryczałtowo) diety miesięczne - bez względu na ilość dni pełnienia funkcji radnego (przewodniczącego komisji stałej) w danym miesiącu i bez względu na wpływ ilości dni pełnienia funkcji gminnych na zachowanie wynagrodzenia (możliwości uzyskiwania dochodu) w miejscach zatrudnienia (w ramach działalności gospodarczej) poza radą gminy lub jej komisjami - istotnie narusza treść art. 25 ust. 4 u.s.g. Oceny tej nie zmienia wprowadzenie przez skarżoną radę redukcji wysokości diety za "każdą nieobecność na sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach komisji stałych Rady Miejskiej" (§ 2 zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym przez uchwałę nr XXX/207/2022 Rady Miejskiej w Pruchniku z dnia 31 stycznia 2022 r.), ponieważ przepis ten nadal nie uwzględnia zależności między faktyczną ilością dni pełnienia funkcji radnego w danym miesiącu a wysokością przysługującej diety. W szczególności przepis ten całkowicie pomija, że w miesiącach, w których nie ma wyznaczonych posiedzeń rady lub stałych komisji rady, dieta pełniłaby funkcję wynagrodzenia za samo pełnienie mandatu radnego (pełnienie funkcji przewodniczącego komisji stałej rady). Podobnie należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała zupełnie ignoruje możliwości niepełnienia lub pełnienia różnych funkcji w ramach danego okresu miesięcznego (np. objęcie mandatu lub funkcji przewodniczącego rady lub komisji rady w trakcie miesiąca albo zakończenie pełnienia tych funkcji przed końcem miesiąca).

Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że dieta miesięczna musi uwzględniać realny związek między jej wysokością a kosztami (wydatkami, utraconymi korzyściami) poniesionymi przez radnego w związku z pełnieniem funkcji gminnej. Wysokość diety nie może być zatem ustalona w abstrakcyjnej wysokości, uniezależnionej od przesłanki kompensacyjnej związanej ze źródłami i przyjętą w sposób uśredniony (jednakże weryfikowalny) wysokością strat radnego na polu pracy (działalności) poza radą. Prawodawca gminny dysponuje swobodą w zakresie ustalenia określonej stawki wysokości diety za daną jednostkę czasową (dzienną) w danym okresie rozliczeniowym (np. tygodniowym, miesięcznym lub kwartalnym), jednak stawka dzienna powinna zostać powiązana bezpośrednio z realną ilością dni pełnienia funkcji radnego (np. udział w sesjach, udział w komisjach rady, pełnienie dyżurów radnego, interwencje radnego w terenie) w tym okresie (np. miesięcznym), z uwzględnieniem redukcji wysokości diety za te dni, w których radny nie pełnił swojej funkcji (niezależnie od przyczyny). Istotne jest również to, że beneficjentem diety może być tylko ten radny, który w okresie pełnienia obowiązków radnego jest zatrudniony (wykonuje działalność gospodarczą) i ze względu na wykonywanie tych obowiązków nie zachowuje prawa do wynagrodzenia pracowniczego (zgodnie z art. 25 ust. 3 u.s.g. pracodawca jest zobowiązany zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy, jednak radny rady gminy nie zachowuje prawa do wynagrodzenia od macierzystego zakładu pracy za czas nieobecności w pracy z powodu udziału w posiedzeniach tejże rady - zob. uchwała SN z dnia 10 maja 1994 r., I PZP 22/94, OSNP 1994, nr 4, poz. 60) lub możliwości osiągania dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej Jeżeli zatem właściwa rada gminy zamierza ustalić (także w sposób ryczałtowy) wysokość diet radnych w danym okresie rozliczeniowym (np. miesięcznym), to do zachowania granic kompetencji prawodawczej wynikającej z art. 25 ust. 4 u.s.g. konieczne jest z jednej strony powiązanie stawki dziennej diety za wykonywanie obowiązków radnego z przyjętą w sposób weryfikowalny wysokością utraconego dziennego zarobku lub poniesionego wydatku (także w sposób ryczałtowy lub uśredniony dla ogółu radnych) w związku pełnieniem mandatu radnego, z drugiej zaś - ustalenie iloczynu tego rodzaju stawki i ilości dni w danym miesiącu, w których radny realnie wykonywał swoje obowiązki (np. brał udział w sesjach rady lub komisji).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Pruchnik, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że sposób ustalenia diety w zaskarżonej uchwale narusza przepisy prawa, ponieważ dieta radnego w ocenie Sądu jest formą rekompensaty przysługującą radnym za utracone wynagrodzenie pracownicze lub uzyskiwane w związku z innymi formami zatrudnienia lub za utracone dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, względnie za poniesione wydatki, jeżeli tak poniesione straty lub wydatki powstały w związku z wykonywaniem funkcji radnego. Tymczasem dieta jako świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne) nie może być zatem kształtowana w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jako forma wynagrodzenia ekwiwalentnego za świadczenie pracy lub wykonywanie czynności wchodzących w zakres wykonywania mandatu radnego, a w sposób zryczałtowany, jak to uregulowała zaskarżona uchwała. Przy czym podkreślenia wymaga, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, których radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Z konstrukcji wskazanego przepisu wynika, że radnemu rady gminy przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych z mocy ustawy, a rada gminy jedynie ustala zasady, na jakich mu one przysługują. Do zasad na jakich radnemu przysługuje dieta należy określenie jej wysokości, w tym regulacja uzależniająca jej wysokość od zakresu obowiązków oraz ograniczenie z powodu braku uczestnictwa w pracach rady. Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta;

b) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż Rada Gminy naruszyła przepisy prawa ponieważ musiała objąć zakresem przedmiotowym uchwały nie tylko zasady ustalania diet radnych, lecz także zasady zwrotu przysługujących im kosztów podróży służbowych, podczas gdy żaden przepis prawa nie wymaga aby kwestie te były regulowane w jednym akcie.

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez pominięcie tych norm i wydane wyroku stwierdzającego nieważność uchwały nr XXIX/202/2021 Rady Miejskiej w Pruchniku z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Pruchniku;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust 1 u.s.g. poprzez brak ustaleń na okoliczność dlaczego uchwałę należy uchylić w całości, a nie w części oraz czy wobec uchwały nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały - upływ jednego roku od dnia jej podjęcia.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy Pruchnik zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Co do zasady w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku, aczkolwiek niektóre jej zarzuty są częściowo zasadne.

Podstawą unieważnienia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały było zakwalifikowanie jej przez Radę Miejską w Pruchniku do kategorii aktów prawa wewnętrznego zamiast, jak trafnie na to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, do kategorii aktów prawa miejscowego.

To naruszenie prawa ma w tej sprawie charakter istotny i z tego powodu zaskarżona uchwała została prawidłowo unieważniona. Sama strona skarżąca kasacyjnie poza zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez brak ustaleń na okoliczność dlaczego uchwałę należało uchylić i czy wobec uchwały nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały w postaci upływu jednego roku od dnia jej podjęcia nie uzasadniła, na czym polegało w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu należy podnieść, że delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego i taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23; wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 235/24). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje to stanowisko. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia obejmującego jednorazowe wypłacenie diety. Przepisy te mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Unieważniona przez Sąd pierwszej instancji uchwała zawierała unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Tym samym uchwała ta zawierając normy generalne, abstrakcyjne i bezpośrednio przyznające prawa bądź nakładające obowiązki na jego adresatów pozostających poza strukturą organizacyjną wydającego go organu lub jednostkami administracyjnymi wykonującymi określone takim aktem zadania, stanowiła bez najmniejszej wątpliwości akt prawa miejscowego.

Zgodnie zaś z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy, a uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych jest takim aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 13 pkt 2 ww. ustawy

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji także art. 94 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym w przypadku istotnego naruszenia prawa właściwy organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały zawierającej takie naruszenie. Brak opublikowania aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotną wadę, ponieważ tylko taka publikacja stanowi warunek jego wejścia w życie. Wyjątek dotyczy przepisów porządkowych, których nie dotyczy ta sprawa. Ponieważ unieważniona przez Sąd pierwszej instancji uchwała nie była aktem prawa wewnętrznego, to nie miała znaczenia okoliczność upływu okresu jednego roku od dnia jej podjęcia do dnia orzekania przez Sąd.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 4 u.s.g. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Nie można więc w zakresie tak formułowanego zarzutu podnieść naruszenie prawa materialnego w zakresie pominięcia normy prawnej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. są w częściowo trafne.

Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie kwestionując charakter prawny diety przysługującyej radnym rady gminy. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dieta jest formą rekompensaty przysługującą radnym za utracone wynagrodzenie pracownicze lub uzyskiwane w związku z innymi formami zatrudnienia lub za utracone dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz za poniesione wydatki, jeżeli tak poniesione straty lub wydatki powstały w związku z wykonywaniem funkcji radnego. Właśnie dieta będąca formą świadczenia kompensacyjnego ma być kształtowana w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Może ona przybrać formę świadczenia ustalanego w sposób zryczałtowany. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

W tym zakresie przedmiotem sporu pozostaje jedynie to, za jaki zakres braku aktywności radnego powinna być obniżana przysługująca mu dieta. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że każdy rodzaj aktywności radnego wynikający z wykonywania mandatu powinien być powiązany z wysokością przysługującej mu diety, a tym samym szczegółowo powinna Rada Miejska w Pruchniku określić, za jaki zakres braku poszczególnych aktywności radnego następuje pomniejszego jego diety. Natomiast strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wystarczające jest pomniejszanie diety za brak udziału w sesji Rady Miejskiej i w posiedzeniach jej komisji, ponieważ są to takie aktywności, które są łatwo sprawdzalne i weryfikowalne, a przy innych aktywnościach wynikających z mandatu radnego byłoby bardzo trudno ocenić ich występowanie lub brak występowania.

Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z powołanym art. 25 ust. 4 u.s.g. rada gminy obligatoryjnie ustala zasady przysługiwania radnemu diety. Zasady te powinny odzwierciedlać kompensacyjny charakter samej diety mającej stanowić – jak już zostało to wskazane - wyrównanie zmniejszonego przez radnego dochodu (zarobku) w związku z wykonywaniem mandatu oraz poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem mandatu, ustawodawca nakazuje określenie takich zasad, aby mogły one rekompensować ograniczoną możliwość zarabiania przez radnego w związku z wykonywaniem mandatu oraz ponoszenia niezrekompensowanych w inny sposób wydatków z związku z wykonywaniem mandatu. Wyraźnie stanowi o tym także art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego mającej, co należy podkreślić, status wiążącej Polskę umowy międzynarodowej stanowiącej część obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie z jego treścią status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatów co oznacza, że powinien on zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.

Sama rada gminy powinna tak uchwalić przepisy dotyczące diet należnych radnym, aby powiązać wykonywanie mandatu z jak najszerszym zakresem jego wykonywania. Nawet w przypadku, gdy w istocie radni w danej gminie nie tracą zasadniczo żadnego dochodu ani możliwości zarobkowania w związku z wykonywaniem mandatu, to i tak powinni oni w podejmowanej uchwale uzależnić wysokość wypłacanej diety od stopnia i zakresu aktywności związanej z wykonywaniem mandatu. Pełni to bowiem dodatkową funkcję motywującą radnych do jak najszerszej ich aktywności i stanowi mechanizm pozwalający na stałe utrzymywanie więzi z mieszkańcami. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego określenie, jakie to niewykonywane przez radnego aktywności w ramach mandatu powinny skutkować obniżeniem diety i w jakiej wysokości powinny być te obniżki. To jest zakres samodzielności rady gminy i sami radni powinni dążyć do tego, żeby dostosować wykonywanie mandatu do lokalnych warunków, potrzeb, oczekiwań mieszkańców i możliwości. Jeżeli radny będzie wiedział, że za brak określonych aktywności z jego strony dieta będzie mu pomniejszona, wówczas jest większa szansa na pełniejsze zaangażowanie się radnego w zakresie kontaktów z mieszkańcami i ich reprezentowania. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy i utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia, bez możliwości związania go instrukcjami wyborców.

Brak uzależnienia powiązania jakiejkolwiek aktywności radnego w ramach sprawowanego mandatu z innymi działaniami niż tylko udział w sesji (lub posiedzeniu komisji) oznacza, że radni mogą mieć mniejszą motywację co do np. udziału w zebraniach organów stanowiących jednostek pomocniczych gminy lub pełnienia dyżurów, ponieważ z takimi działaniami nie będzie w żaden sposób powiązana wysokość wypłacanych im diet. Radni bardziej aktywni, poświęcający więcej czasu na kontakty w mieszkańcami nie będą mieli żadnego dodatkowego bodźca pozwalającego na premiowanie takiego zachowania.

Tym niemniej należy stwierdzić, że sama okoliczność uzależnienia wysokości diety tylko od udziału w sesji rady gminy lub w posiedzeniach jej komisji tylko wyjątkowo powinna prowadzić do unieważnienia uchwały ustalającej zasady otrzymywania i wysokość diet. Ustawodawca bowiem nie zawarł wyraźnego przepisu nakazującego powiązanie ich wysokości (tj. wysokości diet) od poszczególnych aktywności radnego w ramach wykonywania mandatu, a tym samym pozostawił w tym zakresie swobodę do przyjęcia rozwiązań w tak podejmowanych uchwałach. Brak określenia w uchwale Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XX1X/202/201 Rady Miejskiej w Pruchniku (Rada Miejska) z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Pruchniku innych pomniejszeń wysokości wypłacanych diet za wyjątkiem braku udziału w sesji Rady Miejskiej w Prudniku i w posiedzeniach jej komisji samodzielnie nie powinien przesądzać o nieważności tej uchwały. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, aprobowany w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym ocena zakresu zróżnicowania wysokości obniżeń diety w zależności od określonych aktywności radnego stanowiłaby ocenę celowości takiej uchwały, a takie kryterium kontroli sądowej nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2383/22; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1110/23; wyrok NSA z 7 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 1603/25; wyrok NSA z 7 stycznia 2026 r. sygn. akt III OSK 798/25).

W związku z powyższym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. jest zasadny tylko w tym zakresie, w którym Sąd ten uznał za istotne naruszenie prawa brak powiązania potrąceń diety radnego Gminy Prudnik z dodatkową aktywnością poza udziałem w sesjach jej organu stanowiącego i posiedzeniach komisji Rady Miejskiej w Prudniku. To naruszenie miało w tej sprawie charakter nieistotny. Nie można jednak podzielić w tym zakresie tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, stosownie do której nie ma możliwości oceny innej aktywności w ramach wykonywania mandatu radnego niż udział w sesji lub na posiedzeniu. Bez wątpienia jest wiele sposobów na ustalenie, czy np. radny był obecny na swoim dyżurze, ile razy przyjmował lub spotykał się z mieszkańcami w zakresie spraw gminy lub jak często brał udział np. w posiedzeniach organów jednostek pomocniczych w gminie. Jest to co najwyżej kwestia doboru najlepszej w tym zakresie metody na potrzeby danej gminy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.