I OSK 1296/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-02	
Data wpływu	2011-07-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Banasiewicz
Małgorzata Pocztarek
Maria Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 486/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 115 poz 728; art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 i ust. 2, art. 12, art. 39 ust. 1 i 2, art. 100; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 486/10 w sprawie ze skarg M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych oraz z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 486/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych oraz z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego. Jednocześnie Sąd przyznał na rzecz adwokata przyznanego skarżącemu z urzędu kwotę 1.440 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 8, 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Krakowa: z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i nr [...]; z [...] dnia października 2009 r., nr [...]; z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]; z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych oraz z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego.

Decyzje te zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przyznanie pomocy finansowej w postaci: zasiłków celowych na pokrycie kosztów zakupu środków czystości z uwzględnieniem zagrzybienia, na pokrycie kosztów związanych z korzystaniem z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych, na pokrycie kosztów zakupu środków czystości na wykonanie ekspertyzy mykologicznej.

Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 8, art. 14 , art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2006 r. Nr 135, poz. 950) odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłków celowych oraz na podstawie art. 8 i 39 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przyznania zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mykologicznej.

Organ pierwszej instancji decyzje w przedmiocie zasiłków celowych wydał m.in. w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] sierpnia 2009 r., podczas którego ustalił, że skarżący zamieszkuje sam, nie wynajmuje części swojego mieszkania, nie pracuje, utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy, orzeczonej czasowo do dnia [...] grudnia 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, z której dokonywane jest potrącenie na rzecz świadczeń nienależnie pobranych w formie zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący oświadczył, że z tego tytułu jego miesięczny dochód kształtuje się w wysokości [...] zł , jednak na tę okoliczność nie okazał żadnych dokumentów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżący poinformował natomiast organ pomocy społecznej, że nie posiada decyzji ZUS o dokonanych potrąceniach ze świadczenia rentowego. W piśmie tym podał wysokość opłat za media i leki. Ponadto w trakcie wspomnianego wywiadu środowiskowego skarżący poinformował pracownika socjalnego, że uregulował zaległość czynszową, a wszystkie opłaty związane z użytkowaniem mieszkania, tj. za zużycie energii elektrycznej i gazu są przez niego opłacane na bieżąco. Posiada on jedynie zaległość w spółdzielni mieszkaniowej z tytułu odsetek naliczonych z tytułu zaległości czynszowych. Powyższe opłaty, jak oświadczył skarżący, pokrywał z pożyczek zaciągniętych od osób fizycznych. Odmówił jednak podania pracownikowi przeprowadzającemu wywiad środowiskowy, od kogo, kiedy, jakie kwoty i na jakich warunkach pożyczał. Nie okazał również – mimo wezwania - umów pożyczek. Oświadczył, że umowy pożyczek były zawierane ustnie i nie uiszczał od nich należnego podatku.

W związku z koniecznością ustalenia kwestii wynajmu, czy też możliwości zamiany mieszkania, organ pomocy społecznej wezwał skarżącego na rozprawę administracyjną wyznaczoną na dzień [...] października 2009 r., na którą skarżący się nie stawił, informując pisemnie organ o złym stanie zdrowia. Organ ponadto z urzędu ustalił, że skarżący systematycznie reguluje opłaty za energię elektryczną: w czerwcu – [...] zł i [...] zł , w lipcu [...] zł , w sierpniu [...] zł. Należności za zużycie gazu także były regularnie przez niego opłacane w kwocie ok. [...] zł, co dwa miesiące. Organ ustalił, że skarżący w dniu [...] czerwca 2009 r. uregulował zaległość czynszową, wpłacając jednorazowo kwotę [...] zł, natomiast w sierpniu 2009 r. kwotę [...] zł. Na dzień [...] września 2009 r. skarżący nie posiadał zaległości czynszowych.

W związku ze stwierdzeniem w czasie wywiadu środowiskowego, że w mieszkaniu skarżącego zostały wymienione okna we wszystkich pomieszczeniach, organ ustalił, iż całkowity koszt ich wymiany wyniósł [...] zł, z czego spółdzielnia mieszkaniowa dofinansowała [...] zł, pozostałą natomiast kwotę pokrył skarżący, co – w ocenie organu – pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem skarżącego, że wymiana okien w całości była finansowana przez spółdzielnię mieszkaniową.

W sprawie dotyczącej decyzji nr [...] stan faktyczny był nieco odmienny od pozostałych. W tym postępowaniu, na podstawie zgromadzonych dokumentów, organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący uzyskał kwotę [...] zł z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych tytułem wyrównania świadczenia rentowego za okres od 1 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2007 r., którą uwzględniono w dochodzie skarżącego, zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Dochód skarżącego wyniósł zatem [...] zł miesięcznie. W tym postępowaniu nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym, pomimo podejmowania prób ze strony organu do jego przeprowadzenia. W dniach [...] i [...] września 2009 r. pracownicy socjalni nie zastali w mieszkaniu skarżącego. Skarżący, dodatkowo był dwukrotnie wzywany do przebywania w miejscu zamieszkania w wyznaczonych terminach (wezwanie z [...] września 2009 r. oraz [...] października 2009 r.), w celu przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, w których był on nieobecny.

Natomiast w sprawie dotyczącej decyzji nr [...], organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący ponownie zwrócił się o udzielenie mu pomocy na wykonanie ekspertyzy mykologicznej, podczas gdy organ już decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r., odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na wykonanie tej ekspertyzy. Nie nastąpiły też żadne zmiany w odniesieniu do tamtego postępowania w stanie faktycznym i prawnym i w związku z tym ponowne orzekanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe i należało postępowanie w tym zakresie umorzyć.

Organ pomocy społecznej, odmawiając skarżącemu przyznania zasiłków na wskazane przez skarżącego cele, powołał się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że skarżący nie współpracuje z organem w kwestii ustalenia możliwości wynajmu, czy zamiany mieszkania, nie stawił się też na rozprawę administracyjną oraz nie dostarczył niezbędnych dokumentów. Organ stwierdził także istnienie dysproporcji w sytuacji majątkowej skarżącego. Podniósł, że skarżący dysponując miesięcznym dochodem w wysokości [...] zł regularnie opłacał czynsz w kwocie [...] zł miesięcznie, należność za energię elektryczną około [...] zł miesięcznie oraz gaz w wysokości ok. [...] zł co dwa miesiące. Ponadto dokonuje zakupu żywności, leków i innych niezbędnych rzeczy potrzebnych w codziennym funkcjonowaniu. Nie bez znaczenia na ocenę sytuacji skarżącego pozostaje, zdaniem organu, fakt wymiany okien w mieszkaniu i jednorazowej wpłaty na uregulowanie zaległości czynszowej.

W ocenie organu pierwszej instancji, wskazane okoliczności świadczą, że skarżący posiada źródło dochodu, bądź zasoby, o których nie poinformował pracownika socjalnego. Wskazując na art. 12 ustawy o pomocy społecznej, organ podniósł, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało występowanie w sytuacji skarżącego dysproporcji, o których mowa w tym przepisie, co spowodowało odmowę przyznania wnioskowanych świadczeń.

Od powyższych decyzji skarżący wniósł odwołania, w których zakwestionował ustalenia stanu faktycznego i wniósł o przyznanie wnioskowanej pomocy z uwagi na swoją ciężką sytuację zdrowotną i finansową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w sprawach przytoczyło treść przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, normującego możliwość przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Podkreśliło, że podstawową zasadę udzielania pomocy formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiąc, iż prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub osobom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, określonego w tej ustawie przy jednoczesnym zaistnieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 ustawy o pomocy społecznej. Zwróciło uwagę na okoliczność działania organu, rozważającego przyznanie pomocy w postaci zasiłków celowych w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji odmawiających przyznania skarżącemu zasiłków celowych na pokrycie kosztów zakupu środków czystości z uwzględnieniem zagrzybienia, na pokrycie kosztów związanych z korzystaniem z szatni podczas zabiegów rehabilitacyjnych, na pokrycie kosztów zakupu środków czystości, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który wskazując na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdził brak współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co stanowiło podstawą do odmowy przyznania pomocy społecznej.

Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonych rozstrzygnięciach, że w przypadku sytuacji materialnej skarżącego występują dysproporcje między udokumentowaną wysokością dochodu, a jego sytuacją majątkową. W ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżący posiada źródło dochodów lub zasoby, o których nie poinformował pracownika socjalnego. Te okoliczności, zgodnie z art. 12 ustawy o pomocy społecznej, świadczące o dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego, stanowią również podstawę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.

Organ odwoławczy przyznał, że skarżący spełniał kryterium dochodowe do objęcia go wnioskowaną pomocą społeczną, jednak decyzję w przedmiocie przyznania, bądź odmowy przyznania zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego i zwrotnego wydawane są w granicach tzw. uznania administracyjnego, co wiąże się z właściwym ustaleniem stanu faktycznego i jego oceną, ale także z uznaniem przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Zatem uzasadnienie decyzji powinno zawierać dokładną ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, a także szczegółowo wskazywać, dlaczego organ nie zastosował rozwiązania, którego domagała się strona.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dopełnił ciążących na nim obowiązków i właściwie uzasadnił swoje stanowisko, szczegółowo wskazał z jakich powodów odmówił przyznania zasiłków, opierając się na faktach wynikających z posiadanych przez organ wiadomości i dokumentów.

W odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mykologicznej, organ drugiej instancji uznał za prawidłowe stanowisko, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji odmówił już uprzednio wydaną decyzją przyznania skarżącemu pomocy na ten cel, która następnie została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji. Zatem skoro nie zmienił się stan faktyczny i prawny w odniesieniu do tamtej sprawy, to brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego i nie można wydać decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do istoty.

Powyższe decyzje stały się przedmiotem skarg M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w których wniósł o ich uchylenie lub zmianę z uwagi na jego trudną sytuację materialną i zdrowotną.

Skarżący podniósł, że nie jest traktowany na równi z innymi odbiorcami świadczeń z pomocy społecznej, jest dyskryminowany i upokarzany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie, żyje poniżej skrajnego ubóstwa z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia, gdyż nie otrzymuje jakiejkolwiek pomocy społecznej. Zarzucił organowi, że nieprawidłowo ustalił jego dochód, przyjmując hipotetyczny, a nie realny dochód, gdyż renta z ZUS wynosi [...] zł, jednak od dnia [...] kwietnia 2009 r. Grodzki Urząd Pracy w Krakowie potrącał kwotę [...] zł miesięcznie z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, a zatem jego dochód wynosi [...] zł. Ponadto organ pomocy społecznej "insynuuje", w ocenie skarżącego, że osiąga dochód m.in. z tytułu wynajmu mieszkania, mimo iż wielokrotnie składał pisemne wyjaśnienia, że mieszkanie jest zagrzybione.

W ocenie skarżącego, kwestionowane decyzje zostały wydane na podstawie błędnych informacji sporządzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy w Krakowie. Oświadczył, że żądane dokumenty wielokrotnie doręczał organowi, z których wynika, iż żyje on poniżej skrajnego ubóstwa z zagrożeniem zdrowia i życia. Sytuacja ta jest znana ośrodkowi pomocy społecznej od 2003 r. Skarżący zarzucił również organowi, że błędnie ustalił, iż wynajmuje on część mieszkania, a tym samym osiąga dodatkowe dochody. Podczas wywiadu środowiskowego wyjaśnił, że w mieszkaniu mieszka sam i nie otrzymuje żadnych dochodów z tytułu wynajmu mieszkania.

Ponadto zarzucił organom obu instancji rażące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., albowiem zignorowały orzeczenie Techniczne [...] Zakładu Badawczo Projektowego [...] w Krakowie z maja 2000 r. potwierdzające, że w mieszkaniu skarżącego znajdują się siedliska szczepów czarnego grzyba pleśniowego, które są zagrożeniem dla zdrowia, bądź życia dla osób przebywających w mieszkaniu, jak również hamują proces leczenia farmakologicznego i rehabilitacji i nie odniosły się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do wskazanego orzeczenia.

Zdaniem skarżącego, organy dopuściły się również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym: art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 100. Organy wadliwie uznały, że odmowa przyznania wnioskowanych zasiłków uzasadniona jest treścią art. 11 ust. 2 tej ustawy, albowiem skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w toku postępowania, tj. nie stawił się na rozprawę administracyjną wyznaczoną na dzień [...] października 2010 r.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargi, uznając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie naruszyły przepisów postępowania i prawa materialnego, a więc nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, skoro wskazały jakimi kryteriami ocennymi kierowały się przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy postępowanie jest prawidłowe, albowiem dysponując środkami publicznymi są one obowiązane do prowadzenia postępowania zgodnego z zasadami określonymi w przepisach proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i w samej ustawie o pomocy społecznej, jak i wydawania rozstrzygnięć zgodnych z treścią prawa materialnego zawartego w ustawie o pomocy społecznej. Skarżący, inicjując składanymi wielokrotnie wnioskami takie postępowania musi zdawać sobie sprawę, że stosowne czynności będą podejmowane przez organy pomocowe i nie można z tego powodu tym organom czynić zarzutów. Uwzględniając obowiązek współdziałania osób korzystających z pomocy społecznej można oczekiwać ze strony skarżącego - z uwagi na jego wieloletnie kontakty z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Krakowie w tym zakresie – co do aktywności mającej na celu ułatwienie przeprowadzenia tych czynności.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że skarżący spełnia przesłanki formalnoprawne do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłków celowych. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że mimo spełnienia przesłanek formalnych do otrzymania pomocy społecznej, organy te zobowiązane są do zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Ustalenie stanu faktycznego, czyli rzeczywistego stanu skarżącego w zakresie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej jest obowiązkiem tych organów, co wynika ze wskazanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale i postanowień art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ustalenia te dokonywane są m.in. na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec braku zadłużenia i bieżącego regulowania należności za energię elektryczną i gaz, brak było podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o przyznanie stosownych zasiłków z przeznaczeniem na powyższe cele. Odmowa wskazania źródeł pochodzenia środków na regulowanie tych zobowiązań, prawidłowo została oceniona ze strony organu pomocy społecznej jako brak współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Krakowie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tym bardziej, że z ustalonego stanu faktycznego wynikało, iż skarżący uregulował znaczne – w stosunku do jego znanych źródeł dochodu - zobowiązania z tytułu zaległości czynszowych i wymiany okien.

Za trafne Sąd uznał również stanowisko organów co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu pomocy na wykonanie ekspertyzy mykologicznej w rozumieniu art. 105 K.p.a. Skoro w rozpatrywanej sprawie, jak i rozstrzygniętej decyzją z [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2007 r., istnieje ten sam wnioskodawca, ten sam organ administracji, ten sam stan faktyczny, ten sam przedmiot wynikający z przepisów materialnego prawa administracyjnego – ustawy o pomocy społecznej – to istnieje tożsamość niniejszej sprawy z ostatecznie rozstrzygniętą wskazanymi decyzjami. Powoduje to niemożność ponownego orzekania w tej samej materii – udzielenia pomocy finansowej na wykonanie ekspertyzy mykologicznej. Aby niniejsze postępowanie z ponownego wniosku skarżącego (zgłoszonego w piśmie, które wpłynęło do organu z [...] czerwca 2009 r.) mogło się toczyć, sprawa musi mieć charakter "otwarty", a więc nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Organy, zgodnie z obowiązującymi przepisami wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny - w myśl art. 80 K.p.a. Wydane w sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia w zakresie stanu faktycznego, przedstawiły przepisy, które miały zastosowanie w przedmiotowych sprawach, prawidłowo interpretując ich treść oraz wskazały jakimi kryteriami kierowały się przy wydawaniu rozstrzygnięć.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 100. Materiał dowodowy uzasadnia stanowisko organów, że odmowa przyznania wnioskowanych świadczeń z zakresu pomocy społecznej była uzasadniona. Odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń, organy wykazały okoliczności stanowiące podstawę podjętych rozstrzygnięć. W przedmiotowej sprawie zaistniały też przesłanki z art. 105 K.p.a. do umorzenia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu pomocy na wykonanie ekspertyzy mykologicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., Zaskarżając wyrok całości, jak podstawy kasacyjne wskazał na:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię w szczególności polegającą na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny incydentalnego charakteru pomocy społecznej, bez względu na sytuację faktyczną skarżącego;

• art. 2 ust. 1, 3 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną wykładnię skutkujące odmową przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mykologicznej, jako niemieszczącej się w pojęciu podstawowej potrzeby bytowej;

• art. 4, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu sądwoadministracyjnym, albowiem ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny nie stanowi w rzeczywistości realizacji przesłanek opisanych w hipotezie powołanych przepisów, a tym samym w niniejszej sprawie nie zachodziły negatywne przesłanki uzyskania pomocy społecznej;

• art. 100 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i niekierowanie się dobrem skarżącego przy ocenie jego sytuacji życiowej i materialnej;

II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez usankcjonowanie przez Sąd decyzji wydanych z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności z naruszeniem powyżej powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonych decyzji, mimo wydania przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie spraw skarżącego, w szczególności wobec naruszenia przez te organy:

1) art. 7 i 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił faktu zaciągania pożyczek u osób trzecich, a nadto- w sprawie dotyczącej zasiłku celowego na wykonanie badań mykologicznych – że nie zaszła zmiana stanu faktycznego w odniesieniu do sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], odmawiającą przyznania zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mykologicznej, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r.

2) art. 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego w przedmiocie uzyskania zasiłku celowego na wykonanie badań mykologicznych, mimo że postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe,

3) a ponadto przekroczenie przez organy zasad uznania administracyjnego i niezrealizowania zadań ustawy o pomocy społecznej, co skutkowało brakiem przyznania skarżącemu pomocy społecznej, mimo spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie o pomocy społecznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom w niej podniesionym, nie naruszył żadnego z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 105 § 1 K.p.a., należy przede wszystkim ogólnie podkreślić, że aczkolwiek naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, to niemniej jednak stanowi skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu ma zachodzić związek przyczynowy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie określonych przepisów prawa procesowego nie może więc przynieść oczekiwanego przez skarżącego efektu, ponieważ nie wykazał w ramach tej podstawy kasacyjnej, aby w ogóle doszło do naruszenia przed organami administracji obu instancji przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 77 i 105 § 1 K.p.a. i że w konsekwencji zachodziła w związku z tym konieczność uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Organy obu instancji należycie bowiem wyjaśniły sprawy, zbierając w sposób wyczerpujący materiał dowodowy konieczny do ich wyjaśnienia. Zakres postępowania dowodowego określiły w oparciu o przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonych decyzji. Przede wszystkim, starając się prawidłowo przeprowadzić dowód wskazany w art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy. Jest to szczególny dowód, który pozwala na szczegółowe zebranie informacji o osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej ma ustawowy obowiązek współdziałania z organami, w tym również przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Może on domagać się od osoby starającej się o pomoc złożenia wyczerpujących oświadczeń o dochodach i stanie majątkowym. Niezłożenie takiego oświadczenia jest podstawą do odmowy przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Nieusprawiedliwiona nieobecność uniemożliwiająca przeprowadzenie wywiadu lub jego aktualizacji świadczy o braku współpracy strony z organem. Niezależnie od wywiadu środowiskowego, podmiot korzystający z pomocy społecznej jest zobowiązany poinformować organ o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej. Wywiad środowiskowy, będący podstawą orzekania przez organ o przyznaniu pomocy społecznej w pełni podlega ocenie jako dowód na podstawie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 133).

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonych decyzjach należycie zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy w sposób zgodny z przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 133 ustawy o pomocy społecznej.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji niezałatwiającą sprawy co do istoty z wniosku skarżącego o udzielenie mu pomocy finansowej "na wykonanie ekspertyzy mykologicznej", lecz postępowanie w sprawie umorzyło ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie przyznania skarżącemu tej samej pomocy. W decyzji tej uznano, że kwestia wsparcia finansowego na wykonanie ekspertyzy mykologicznej bezsprzecznie nie mieści się w pojęciu podstawowej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wszczęcie zatem postępowania w sprawie uprzednio zakończonej decyzją ostateczną czyni go bezprzedmiotowym, co na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. skutkuje wydaniem decyzji o jego umorzeniu. Upływ czasu nie ma wpływu na ocenę prawną, iż niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie w trybie zwykłym wniosku, który został już rozpoznany ostateczną decyzją, którą można wzruszyć jedynie w przypadku wskazanym w ustawie (art. 16 § 1 K.p.a.).

Nie można tym samym zarzucać organom przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów w sprawie, w której rozstrzygnięcie podejmowanie jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, a wnioskujący o przyznanie pomocy nie dokłada należytej staranności dowodowej w uwiarygodnieniu swojej sytuacji materialnej za pomocą środków mu dostępnych, których przedstawienie nie wiąże się ani z koniecznością poczynienia jakichkolwiek nakładów finansowych, ani też nie wymaga podjęcia działań trudnych, czy niemożliwych do wykonania.

Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności, natomiast zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy uznać go niezasadny. Zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej wyrażone w tych artykułach stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; jak i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Należy zatem podkreślić, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie samodzielnie podołać okolicznościom życiowym. Artykuł 2 ust. 1 tej ustawy wskazuje zatem na konieczność zbadania przez organ, czy wnioskujący o przyznanie pomocy jest w stanie samodzielnie sprostać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne możliwości i uprawnienia. Ponadto z artykułu tego wynika, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli nie tylko odpowiadają celom ale i możliwościom pomocy społecznej.

Z tych względów, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, pomoc społeczna powinna mieć charakter doraźny i nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z niej stałego źródła dochodu. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna, jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Biorąc zatem pod uwagę ustalenia organu, że skarżący ma możliwości we własnym zakresie poprawić własną sytuację majątkową, prawidłowo Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni powołanych przepisów i zastosował je do sytuacji faktycznej skarżącego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię skutkującą odmową przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wykonanie ekspertyzy mykologicznej, jako niemieszczącej się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, ponieważ Sąd pierwszej instancji, oceniając decyzję wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w przedmiocie wniosku o wykonanie tej ekspertyzy, nie stosował art. 2 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Kontrola Sądu dotyczyła wyłącznie prawidłowości zastosowania przez organ instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, nie zaś kwestii materialnoprawnych związanych z prawem skarżącego do zasiłku celowego z pomocy społecznej.

Nietrafny jest też w stanie faktycznym sprawy zarzut naruszenia art. 4, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ustawy o pomocy społecznej.

Z powołanych przepisów wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – obowiązującą w dniu wydania zaskarżonych decyzji w sprawie - wynika, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego (ust. 1). Ponadto brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 2).

W przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia (art. 12 tej ustawy).

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ustalenia organu odnośnie braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym (m. in. niestawianie się przez skarżącego na wezwanie pracownika socjalnego, nieprzedstawianie żądanych dokumentów na potwierdzenie sytuacji życiowej, wprowadzanie w błąd, a dokładnie zatajenie co do okoliczności mających znaczenie dla oceny położenia skarżącego) w pełni uzasadniają odmowę przyznania skarżącemu żądanych świadczeń z pomocy społecznej na podstawie powołanego artykułu.

Wychodząc z powyższych założeń należy uznać, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, w tym również zarzut naruszenia art. 100 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem o charakterze procesowym. Normuje on procedury przyznawania świadczeń z pomocy społecznej z uwzględnieniem dobra osób z niej korzystających. Z przeprowadzonych postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem zaskarżonych decyzji nie wynika, aby organy nie stosowały się do normy zawartej w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.