Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia WSA - Krystyna Madaiińska-Urbaniak Protokolant - Izabela Wrembel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. w sprawie ze skargi M.S. – [...] na rozstrzygnięcie MmistraSpraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez M.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą J. jest rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 20010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, wydane w następującym stanie faktycznym:

Skarżący [...].10.2009 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (w skrócie: PO IG), lata 2007-2013, Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". Wniosek dotyczył projektu budowy kompleksowego środowiska e - usługowego dla użytkowników pojazdów oraz firm branży samochodowo – motoryzacyjnej.

Pismem z [...] marca 2009 r. zainteresowany został powiadomiony przez Regionalną Instytucję Finansującą - Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw (w skrócie: RIF), iż nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację jego projektu. W wyniku merytorycznej weryfikacji wniosku stwierdzono bowiem, iż nie spełnia on wszystkich kryteriów oceny merytorycznej tj.

• przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG - zgodnie z rozporządzeniem MRR z dnia 29 stycznia 2009r. zmieniającym rozporządzenie MRR z dnia 13 sierpnia 2008 r. dofinansowanie w ramach działania 8.1 PO IG może być udzielone projektom polegającym na świadczeniu e – usług, a proponowana przez wnioskodawcę e - usługa nie spełnia przesłanek e – usługi zdefiniowanej w ww. rozporządzeniu

• projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców – wnioskodawca nie przedstawił wielkości grupy docelowej, na podstawie której możliwe byłoby oszacowanie przyszłego dochodu, w odniesieniu do firm i organizacji dostarczających usługi i produkty skierowane na rynek auto – moto, z których działalności na portalu zamierza czerpać dochód

• projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e- usług – planowana w projekcie e – usługa nie jest zgodna z definicją zawartą w rozporządzeniu MRR. Celem projektu jest stworzenie portalu [...], który zautomatyzuje komunikację między klientami, a firmami branży samochodowo – motoryzacyjnej oraz pozwoli użytkownikom indywidualnym realizować wiele czynności na portalu. W pkt. 18c wnioskodawca wymienia obowiązki pracownika serwisu, którego jednym z zadań będzie komunikacja z użytkownikami indywidualnymi i biznesowymi portalu. Z kolei w pkt. 16 b wymienione jest, iż do obowiązków Community Managera należeć będzie "komunikacja w zakresie dostarczanych produktów reklamowych dla klientów biznesowych". Te zapisy świadczą o udziale czynnika ludzkiego w procesie świadczenia e- usługi oraz braku pełnej automatyzacji co nie jest zgodne z definicją e- usługi zawartą w rozporządzeniu MRR.

• planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu – wobec tego, że projekt nie wpisuje się w definicję e – usługi nie można uznać środków za kwalifikowane w ramach projektu

• wskaźniki produktu i rezultatu są :

o obiektywnie weryfikowalne,

o odzwierciedlające założone cele projektu

o adekwatne dla danego rodzaju projektu

o realne do osiągnięcia

każda wdrażana e – usługa wskazywana jest we wniosku o dofinansowanie m. in. poprzez odpowiedni wskaźnik produktu, jeżeli w trakcie oceny wniosku okazało się, że usługa nie spełnia warunków określonych do uznania jej za e – usługę wówczas wniosek nie spełnia ww. kryterium wskaźników produktu i rezultatu.

Wnioskodawca nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i 17.03. 2010 r. złożył od niego protest, w którym wskazał, iż w wyniku realizacji projektu zostanie stworzony jeden produkt cyfrowy, tj. serwis internetowy Jazda. pl świadczący szereg kompleksowych usług indywidualnych i firmowych. W wyniku realizacji projektu na rynek zostanie wprowadzonych 5 e- usług spełniających definicję e – usługi zawartą w ww. rozporządzeniu. Informacje na temat działania e- usług zostały przedstawione w opisie ich działania i wyrażone explicite w punktach 7, 15a, 15b, 16a, 18a i 18b.Przytoczone przez osobę oceniającą projekt obowiązki Community Menagera są wyrwane z kontekstu i zostały niesłusznie odniesione do proponowanych e- usług. Zawarte w pkt 18c i 16b opisy dotyczyły tylko i wyłącznie obowiązków pracownika serwisu a nie sposobu działania e- usług. Dalej wnioskodawca podał, że wynikająca z zakresu obowiązków Community Managera " komunikacja w zakresie dostarczanych reklamowych dla klientów biznesowych" wynika ze specyfiki modelu promocyjnego portalu, dotyczy sprzedaży reklamy w serwisie [...] .Reklama w portalu stanowić będzie formę emisji bannerów reklamowych, za emisję których pobierana jest opłata przedstawiona w pkt 16a. W związku z tym do obowiązków Community Managera należeć będzie kontakt z klientami biznesowymi celem przedstawienia oferty i intensyfikacja działań związanych z promocją tego typu formy reklamy na portalu. Dodatkowo, w przypadku braku dostatecznego zainteresowania reklamą na portalu ze strony klientów biznesowych Community Manager będzie odpowiedzialny za bezpośrednią promocję reklamy bannerowej wśród potencjalnych klientów chociażby przez mailing lub telemarketing. Natomiast komunikacja z użytkownikami indywidualnymi ma na celu współpracę ze społecznością serwisu, moderację treści, wyjaśnianie problemów w serwisie. Przewidywana ilość użytkowników serwisu ( kilkaset tysięcy) będzie wymagała osób kontaktowych do komunikacji i rozwiązywania indywidualnych problemów związanych ze społecznościowym charakterem serwisu.

Wnioskodawca zakwestionował również stanowisko instytucji oceniającej protest, iż we wniosku nie przedstawiono prognozowanej wielkości grupy docelowej, na podstawie której możliwe byłoby oszacowanie przyszłego dochodu. Wskazał w tym zakresie, że w punkcie 16a wniosku przedstawił szczegółową charakterystykę modelu biznesowego opartego o planowane e-usługi i estymaty przyszłego dochodu, w tym informację o prognozowanej liczbie kontrahentów, zaś w pkt 25 przedstawił wskaźniki rentowności i przewidywany zysk netto. Z symulacji zawartej w pkt 16b wynika jaka będzie łączna ilość kontrahentów na koniec realizacji projektu (którzy wygenerują łączny przychód – [...] zł),a w roku 2011 ilość kontrahentów wyniesie [...] szt. ( którzy wygenerują łączny przychód [...] zł). Grupą docelową jest zgodnie z opisem zawartym we wniosku rynek auto – moto. W pkt 11a wymieniono szczegółowo firmy, instytucje i organizacje działające na tym rynku. Zdaniem wnioskodawcy dane przedstawione we wniosku prezentują wielkość grupy docelowej na podstawie której został oszacowany przyszły dochód.

Następnie wnioskodawca zauważył, iż ze względu na ograniczoną ilość znaków w generatorze wniosków i brak możliwości przedstawienia danych w formie tabelarycznej nie mógł jeszcze bardziej precyzyjnie opisać wielkości rynku dla serwisu [...] Wskazał dodatkowo, że opierając się o aktualne, powszechnie dostępne wyniki badań dotyczących ilości użytkowników oraz zasięg portali wśród internautów można stwierdzić, że portale motoryzacyjne gromadzą łącznie ok. 15 mln realnych użytkowników, generują ok. 500 mln odsłon miesięcznie i mają zagregowany zasięg w granicach 20 – 50 % użytkowników Internetu. Następnie wnioskodawca przedstawił w formie tabel: analizę portali motoryzacyjnych ( ilość użytkowników, liczba odsłon i zasięg portalu wśród użytkowników Internetu), serwisy motoryzacyjne z największą ilością użytkowników oraz ranking witryn według zasięgu miesięcznego. Podkreślił, iż wymienione serwisy o tematyce auto – moto to serwisy informacyjne lub usługowe, brak jest na rynku serwisu społecznościowego, dlatego można zakładać, że Jazda.pl osiągnie w krótkim czasie znaczną ilość użytkowników. W dalszym ciągu wnioskodawca zanalizował popularność portali społecznościowych; wskazał ilość użytkowników, liczbę odsłon oraz zasięg poszczególnych serwisów i podsumował na podstawie tych danych, że grupa realnych użytkowników portalu to liczba od kilkuset tysięcy do kilku milionów.

Pismem z dnia [...] marca 2010r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw poinformowała w-cę, że jego protest został rozstrzygnięty negatywnie. Podtrzymano ocenę, że wniosek nie spełnia 5 wymienionych kryteriów oceny merytorycznej. W zakresie niespełnienia kryterium – projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców – wskazano że grupa docelowa została przedstawiona zbyt ogólnie, w pkt 18b brakuje analizy popytu, wnioskodawca nie wskazał z jakich rozwiązań korzystają odbiorcy oraz czy skłonni są skorzystać z proponowanej przez wnioskodawcę usługi, nie oszacował wielkości grupy docelowej oraz jaki jej odsetek jest w stanie pozyskać. W ramach modelu biznesowego wskazał co prawda liczbę potencjalnych klientów, jednak nie wiadomo na jakiej podstawie oszacował te wielkości. Przedstawione dopiero w proteście dodatkowe informacje nie mogą być brane pod uwagę.

W zakresie niespełnienia kryterium – projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e - usług – Fundacja wskazała, że w złożonym proteście wnioskodawca przedstawia opis usług, które nie są tożsame z opisami zawartymi we wniosku. Oceniający wniosek bazuje na danych zawartych właśnie we wniosku. Zakres podanych tam obowiązków Community Managera " obsługa klientów produkcyjnego serwisu" czy "komunikacja z użytkownikami indywidualnymi i firmowymi", wskazują na udział człowieka w świadczeniu usług, co sprawia, że projekt nie wpisuje się w definicję e- usługi, potwierdza to również informacja zawarta w proteście, gdzie wśród obowiązków tego pracownika wnioskodawca wymienia " współpracę ze społecznością serwisu". Obowiązujące w czasie III naboru wniosków w 2009r. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 stycznia 2009r. zmieniające rozporządzenie w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwój gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013 w podanej definicji e- usługi wyklucza jakikolwiek udział człowieka w procesie jej świadczenia.

Instytucja rozpoznająca protest wskazała również, że zasady konkursu są jednakowe dla wszystkich, rubryki opisowe wniosku muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w Instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego.

8 kwietnia 2010 r. wnioskodawca wniósł od tego rozstrzygnięcia odwołanie, gdzie oprócz już wskazanych w proteście zarzutów podniósł:

• w zakresie zarzutu, że "projekt nie spełnia przesłanek e- usługi" dodał, że zgodnie z Regulaminem przeprowadzenia konkursu, w trakcie oceny merytorycznej, na wniosek członków oceniających, Przewodniczący Komisji Konkursowej może zwrócić się do wnioskodawców o wyjaśnienia niezrozumiałych treści wniosków. Nie korzystając z tej możliwości w trakcie oceny wniosku pozbawiono wnioskodawcę szansy wyjaśnienia zarzucanej "komunikacji" zatrudnionego w ramach projektu pracownika z użytkownikami indywidualnymi i firmowymi. Fundacja nie odniosła się do przedstawionych w proteście wyjaśnień, z których jednoznacznie wynika, że pracownicy serwisu nie mają wpływu na sposób działania e - usług i ich automatyzację a określenia "komunikacja z użytkownikami indywidualnymi i firmowymi" nie można odnosić do opisu działania e- usług. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem Fundacji, która zakwestionowała powołanie się przez niego w proteście na definicję e- usługi wedle raportu "Badanie zapotrzebowania na działania wspierające rozwój usług świadczonych elektronicznie (e - usług) przez przedsiębiorstwa mikro i małe", zgodnie z którym przy świadczeniu e - usługi dopuszcza się niewielki udział człowieka. Zdaniem wnioskodawcy miał on prawo przy wypełnianiu wniosku korzystać z dokumentów przygotowanych dla Beneficjentów przy współudziale PARP, umieszczanych na stronach Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw czy portalu Wspieramy e - biznes (www.web.gov.pl). Niezależnie od tych wywodów wnioskodawca podkreślił, iż wprowadzone w ramach projektu e- usługi będą w pełni zautomatyzowane bez konieczności ingerencji czynnika ludzkiego w procesie ich świadczenia.

• w zakresie kryterium "projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców" wnioskodawca przedstawił wiarygodną i systematyczną metodologię identyfikacji grup odbiorców na podstawie ogólnie dostępnych danych statystycznych dot. portali internetowych i na podstawie własnych badań (ankieta opisana w pkt 18b wniosku oraz dane z Internetu w pkt 16a). Na podstawie zebranych danych w-ca określił kluczowe grupy odbiorców – ekonomicznych kupców wdrażanych e- usług i opisał je w punkcie 11c. Na podstawie ww. badań statystycznych ( ankiety z klientami biznesowymi oraz z użytkownikami indywidualnymi, dane dot. popularności stron internetowych ) oraz zdefiniowanej precyzyjnie grupy docelowej w-ca dokonał analizy popytu i w pkt 18b opisał dokładnie potrzeby poszczególnych grup odbiorców, a także użytkowników indywidualnych serwisu, sposób ich zaspokojenia przez e – usługi, ilość klientów dla e- usług i oszacował dochody w punkcie 16a prognozując przyszłe przychody i rentowność projektu.

Zdaniem wnioskodawcy sprzecznie z Procedurą Odwoławczą w ramach PO IG osoba oceniająca protest podniosła inne zarzuty, które nie były podniesione w negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo zarzucono :"w pkt 18b brakuje analizy popytu", "wnioskodawca nie wskazał z jakich rozwiązań korzystają odbiorcy oraz czy są skłonni skorzystać z proponowanej przez w- cę usługi", "w-ca nie oszacował wielkości grupy docelowej oraz jaki odsetek jest w stanie pozyskać", " punkcie 18 nie znalazło się szczegółowe i dokładne zdefiniowanie kluczowych grup odbiorców w tym ich wielkości", "nie wiadomo na jakiej podstawie wnioskodawca oszacował te wielkości ( liczbę klientów) zatem dane te są niewiarygodne". Odpowiadając po kolei na te zarzuty wnioskodawca wskazał, że w pkt.18a i 18b dokonał szczegółowej analizy konkurencji, potrzeb oraz przytoczył dane dot. usług z których korzystają odbiorcy indywidualni i biznesowi, opisał też wnioski z przeprowadzonej ankiety dot. proponowanych e- usług, w pkt 16 a oszacował wielkość grupy docelowej i odsetek, jaki może pozyskać, zdaniem w-cy szczegółowe (liczbowe) określenie wielkości grup odbiorców nie jest obowiązkiem w-cy, wiązałoby się z bardzo znacznymi kosztami na zakup analiz rynkowych, w pkt 18 b wniosku oraz w proteście wnioskodawca opisał wiarygodną i szczegółową metodologię pozyskania danych.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2010r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy. Podkreślono, iż ocena projektu odbywa się na bazie złożonego wniosku, w którym należy wykazać, że przewidywana e- usługa spełnia wszystkie wymagania przedstawione w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwój gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013, w szczególności z wniosku powinno jednoznacznie wynikać, że planowana usługa jest usługą świadczoną w sposób zautomatyzowany. W instrukcji wypełniania wniosku szczególny nacisk kładzie się na konieczność przedstawienia we wniosku szczegółowego opisu przewidywanej usługi, tak aby w trakcie oceny nie powstawały wątpliwości co do jej charakterystyki. Tymczasem z opisu dotyczącego zaangażowania w kolejnych etapach projektu community managera, którego zadaniem będzie komunikacja z użytkownikami wynika, że usługa nie jest świadczona w pełni w sposób zautomatyzowany, więc nie spełnia obowiązującej definicji e – usługi. Zarówno w proteście, jak i odwołaniu wnioskodawca zamieszcza dodatkowe wyjaśnienia poszczególnych kwestii, do których zgłoszono wątpliwości w pierwotnej ocenie, mają one jednak charakter rozszerzający zakres wniosku, natomiast przedmiotem oceny jest sam wniosek, a nie wyjaśnienia zawarte w proteście. Bezwzględny zakaz uzupełnień zakresu merytorycznego wniosku po dokonanej ocenie merytorycznej obowiązuje wszystkich wnioskodawców i ma na celu zapewnienie równych szans dla wszystkich ubiegających się o dofinansowanie projektów.

W ramach kryterium "projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców" ocenie podlega m.in. to, czy wnioskodawca podał wiarygodną metodologię zidentyfikowania potencjalnych grup odbiorców planowanych e- usług oraz ich potrzeb. Należy przychylić się do stanowiska Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw, że wnioskodawca nie oszacował wielkości grupy docelowej, co nie pozwala na ocenę wiarygodności prognozowanej wielkości popytu. W pkt 18 b wniosku nie zostało wykazane, że konkretne usługi realizowane przez wnioskodawcę będą adekwatne do zapotrzebowania w tym zakresie. Przedstawienie danych mających służyć oszacowaniu przewidywanej wielkości sprzedaży w proteście nie może zostać uznane. Wnioskodawca uzasadniał brak szczegółowych danych we wniosku ograniczeniem ilości znaków w Generatorze Wniosków; nie można uwzględnić tego argumentu z uwagi na konieczność zapewnienia jednakowych warunków konkursu dla wszystkich uczestników.

W ramach działania 8.1 PO IG kwalifikowane są wydatki bezpośrednio związane z udostępnieniem e- usługi. Należy przyłączyć się do stanowiska Fundacji, że przewidywane w projekcie wydatki należy uznać za niekwalifikowane, ponieważ przewidywana usługa nie spełnia definicji e – usługi.

Minister uznał natomiast za uzasadnione zastrzeżenie wnioskodawcy dotyczące rozszerzenia oceny na etapie protestu o uwagi dotyczące niekwalifikowalności wydatków na kolejnego pracownika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2010 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, zmianę lub uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: a) wadliwą ocenę merytoryczną wniosku, b) negatywną dla skarżącej interpretację zapisów we wniosku mającą na celu pozostawienie wniosku bez dofinansowania, c) błędnie przeprowadzoną procedurę odwoławczą zawierającą błędy formalne w postaci rozszerzenia zakresu oceny oraz nieodniesienie się do wyjaśnień strony skarżącej, d)uchybienie terminom opisanym w pkt.4.4. procedury odwoławczej w ramach PO IG.

W zakresie oceny merytorycznej skarżący podniósł, iż zarzut Fundacji MSP, że projekt nie spełnia przesłanek e- usługi wynika z błędnej interpretacji treści wniosku o dofinansowanie tj. wyrwanego z kontekstu zapisu odnoszącego się do jednego z obowiązków pracownika portalu (" komunikacja z użytkownikami") i odniesionego błędnie do usług mimo, że całkowita, bezwzględna automatyzacja świadczenia usług została przedstawiona w opisie działania usług, głównie w pkt 15b i wyrażona explicite w pkt. 7, 15a, 15b, 16a, 18a i 18b, a opis "komunikacji" pochodzi z zupełnie innej części opisowej wniosku i odnosi się do opisanego tam portalu społecznościowego. Skarżący powtórzył zawarty w odwołaniu zarzut pozbawienia go możliwości wyjaśnienia zarzucanej "komunikacji" zatrudnionego w ramach projektu pracownika z użytkownikami indywidualnymi i firmowymi. Wskazał, że zgodnie z Regulaminem przeprowadzenia konkursu, w trakcie oceny merytorycznej, na wniosek członków oceniających, Przewodniczący Komisji Konkursowej może zwrócić się do wnioskodawców o wyjaśnienia niezrozumiałych treści wniosków. Skorzystanie przez Komisję Konkursową z tego zapisu pozwoliłoby wyjaśnić mu na czym polegać miała zamierzona "komunikacja" pracownika z użytkownikami indywidualnymi i firmowymi. Dodatkowo w zakresie tego kryterium zarzucił, iż Fundacja MSP nie doniosła się do zawartych w proteście wyjaśnień, z których jednoznacznie wynika, że pracownicy serwisu nie mają wpływu na sposób działania – usług i ich automatyzację, a określenia "komunikacja z użytkownikami indywidualnymi i firmowymi" nie można odnosić do opisu działania e – usług.

W zakresie kryterium "projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców" skarżący powtórzył zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu, ponadto powołując się na dokumenty dostępne dla beneficjentów rundy aplikacyjnej wniosków w 2009r., w zakresie działania 8.1 PO IG tzn. Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PO IG 2007 – 2013 z 8 października 2009 r. oraz Instrukcję wypełnienia wniosku wskazał, że z w żadnym z powyższych dokumentów nie jest wymagane określenie wielkości (ilości) grup odbiorców. Podkreślił, że w pkt 18b wniosku oraz w proteście opisał wiarygodną i szczegółową metodologię pozyskania danych, tymczasem osoba oceniająca nie odniosła się do uzasadnienia wnioskodawcy z protestu, natomiast podniosła inne zarzuty odnośnie wiarygodności danych zawartych we wniosku lub braku elementów zawartych we wniosku i uzasadnionych w proteście.

W zakresie zarzutu podniesionego w pkt 4 skargi wnioskodawca wskazał, że rozstrzygnięcie wniosku (odwołania?) otrzymał w dniu 7.06.2010r., w efekcie miał znacznie mniej czasu na przygotowanie skargi do wsa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu z [...] maja 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Gospodarki, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) dalej: ustawa z.p.p.r. Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącego o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej".

Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , 2007 – 2013 ( Dz.U. Nr 153, poz.956 ze zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego).

Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej.

Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", " Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i " Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest " Instrukcja wypełnienia wniosku od dofinansowanie", która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku.

W zakresie zasad ogólnych należy wskazać na następujące istotne zapisy:

Regulując wymogi formalne dotyczące przygotowania wniosku o dofinansowanie instrukcja podkreśla, iż " Wniosek powinien zawierać wszystkie wymagane niniejszą Instrukcją informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia." ( str. 1 Instrukcji) oraz "Rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego. Po złożeniu wniosku o dofinansowanie na żadnym etapie nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych ( w tym danych liczbowych ) dotyczących projektu. Projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny( rozbieżne dane) lub niejednoznaczny uniemożliwiają pozytywny wynik oceny merytorycznej " ( str. 2 Instrukcji).

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on pięciu kryteriów materialnych:1.przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG, 2.projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców, 3.projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e- usług, 4.planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu, 5.wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlające założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia, z tym, że niespełnienie kryteriów ad. 1, 4 i 5 jest konsekwencją niespełnienia kryterium ad. 3.

W pierwszej kolejności należy zatem ustosunkować się do zarzutu niespełnienia kryterium "projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e- usług". Zdaniem sądu prawidłowe jest stanowisko instytucji oceniającej wniosek i rozpoznających środki odwoławcze, iż decydująca jest definicja e-usługi zawarta w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , 2007 – 2013 ( Dz.U. Nr 153, poz.956 ze zm.), które stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o " e- usłudze – należy przez to rozumieć usługę świadczoną w sposób zautomatyzowany przez użycie technologii informacyjnych, za pomocą systemów teleinformatycznych w publicznych sieciach telekomunikacyjnych, na indywidualne żądnie usługobiorcy, bez jednoczesnej obecności stron w tej samej lokalizacji(...)". Konieczność spełniania przez planowane we wniosku o dofinansowanie projektu usługi warunków zawartych w ww. definicji została jednoznacznie wskazana w dokumentach podanych do wiadomości wnioskodawców na stronie internetowej PARP przy ogłoszeniu o konkursie. Przede wszystkim wskazano, iż nabór wniosków odbywa się na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , 2007 – 2013 ( Dz.U. Nr 153, poz.956 ze zm.), dalej do definicji zawartej w tym rozporządzeniu odwołuje się " Instrukcja wypełnienia wniosku od dofinansowanie", która na stronie 12 wskazuje, że kwalifikowany do wsparcia może być tylko taki projekt, w efekcie którego zostanie stworzona, udostępniona i świadczona minimum jedna nowa usługa spełniająca wszystkie warunki przyjęte w definicji e – usługi zgodnie z rozporządzeniem oraz nie należąca do grupy e- usług oraz rodzajów działalności wykluczonych ze wsparcia w ramach tego działania. Dalej w instrukcji zacytowano dosłownie definicję e- usługi z rozporządzenia. Również w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013" zawarto definicje e- usługi zgodną z tą podaną w rozporządzeniu.

Zdaniem skarżącego osoby oceniające projekt niesłusznie łączą obowiązki pracownika serwisu ( community managera) ze sposobem działania e- usług, zadania te zostały "wyrwane z kontekstu" i bezzasadnie odniesione do proponowanych e – usług, które zostały scharakteryzowane w całkiem innym punkcie wniosku.

Zdaniem sądu prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko organu, który ocenia wniosek jako całość, a nie poszczególne jego punkty. Słusznie wskazano na opisane w pkt 18c obowiązki pracownika serwisu, którego jednym z zadań będzie komunikacja z użytkownikami indywidualnymi i biznesowymi portalu. Ponadto w tym punkcie planuje się dodatkowo kolejne stanowisko community managera " w celu obsługi klientów produkcyjnego serwisu". Z kolei w pkt 16 b wymienione jest, iż do obowiązków community managera należeć będzie "komunikacja w zakresie dostarczanych produktów reklamowych dla klientów biznesowych, promocja produktów reklamowych firmy". Jeśli weźmiemy pod uwagę, że z opisu działania projektowanych usług oraz planowanych z nich dochodów wynika, iż w ramach tych usług proponuje się korzystanie z oferty reklamowej serwisu (np. pkt 15 b wniosku – "korzystanie z oferty reklamowej serwisu") to nie można zarzucić Regionalnej Instytucji Finansującej ani instytucjom rozpoznającym protest i odwołanie błędnej oceny wniosku. Te zapisy świadczą bowiem o udziale czynnika ludzkiego w procesie świadczenia e- usługi oraz braku pełnej automatyzacji co nie jest zgodne z definicją e- usługi zawartą w rozporządzeniu MRR.

Nie można się w tym zakresie zgodzić z zarzutem skargi, iż w procesie oceniania wniosku naruszono regulamin, gdyż nie zwrócono się do wnioskodawcy o dodatkowe wyjaśnienia, ani nie skorzystano z jego wyjaśnień zawartych w proteście. Jak wcześniej podkreślono i co wynika zarówno z Regulaminu, jak i Instrukcji wniosek powinien zawierać wszelkie wymagane informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia, a po złożeniu wniosku na żadnym etapie oceny nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych dotyczących projektu. Wobec tego, że informacje zawarte we wniosku były jasne i pozwoliły ocenić, że w procesie świadczenia usług przewidywany jest udział ludzki prawidłowo stwierdzono, że projekt nie spełnia określonych kryteriów merytorycznych. Informacje później dodane modyfikujące i uzupełniające treść wniosku nie mogą być brane pod uwagę i prowadzić do odmiennej oceny merytorycznej.

W zakresie drugiego zasadniczego zarzutu dotyczącego niespełnienia kryterium "projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców" skarżący twierdził, że zarzuty w tym zakresie były rozszerzane w trakcie procedury odwoławczej, ponadto wskazał na opisane we wniosku działania, które jego zdaniem świadczą o spełnieniu tego kryterium merytorycznego. Wnioskodawca podał, że w pkt 11c określił grupę docelową (ekonomicznych kupców dla wdrażanych e - usług) oraz jej potrzeby stosując wiarygodną i ekonomiczną metodologię badań, następnie w punkcie 18b przedstawił analizę popytu opisujący zidentyfikowane potrzeby i sposób ich zaspokojenia przez e- usługi, ilość klientów dla e- usług i oszacował dochody w pkt 16a prognozując przyszłe dochody i rentowność projektu.

Sąd zgadza się ze skarżącym, iż niedopuszczalne jest rozszerzanie zarzutów w procedurze odwoławczej, należy jednak podkreślić, że czym innym jest stawianie zupełnie nowych zarzutów, a czym innym dodatkowe uzasadnienie już postawionych. W każdym razie projekt uznano za niespełniający kryterium "projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców" wobec tego, że wnioskodawca nie przedstawił prognozowanej wielkości grupy docelowej (klientów biznesowych ), z której działalności na portalu zamierza czerpać dochód, na podstawie której możliwe by było oszacowanie przyszłego dochodu.

W zakresie ww. kryterium w dokumentach regulujących kwestię przyznawania pomocy wskazano co następuje:

W "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013" są określone następujące kryteria sprawdzania spełnienia wymogu "Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców"

"Sprawdzamy, czy wnioskodawca określił grupę odbiorców planowanych e-usług oraz ich potrzeby.

Sprawdzamy, czy wnioskodawca podał wiarygodną metodologię zidentyfikowania potencjalnych grup odbiorców planowanych e-usług oraz ich potrzeb.

Badamy, czy e-usługi będące rezultatem projektu są adekwatne do zidentyfikowanych potrzeb odbiorców.

Badamy czy projekt ma realne szanse osiągnąć zakładany wolumen obrotów (popyt ze strony klientów) gwarantujący opłacalność realizowanego projektu. Podstawę oceny tego zagadnienia stanowi przede wszystkim analiza konkurencji przedstawiona w uzasadnieniu konkurencji przedstawiona w uzasadnieniu projektu pod kątem zidentyfikowanej grupy odbiorców oraz opis innowacyjności proponowanej e - usługi".

Skonkretyzowane kryteria oceny mają oczywiście stanowić pomoc dla aplikujących, aby mieli świadomość jak wniosek będzie oceniany i - przede wszystkim - mają za zadanie ujednolicić oceny, które przecież są dokonywane przez znaczną grupę ludzi w skali całego kraju. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że aby uznać, że projekt spełnia wyżej określone kryterium odpowiedź na wszystkie pytania musi brzmieć twierdząco.

Z kolei w Instrukcji wypełniania wniosku konieczność identyfikacji grupy docelowej mieści się w pkt.18b wniosku dotyczącego analizy popytu, której kluczowe elementy to: - dokładne zidentyfikowanie kluczowych grup odbiorców (potencjalnych klientów) planowanej e- usługi oraz pozostałych podmiotów mających istotny wpływ na przychody generowane w ramach modelu biznesowego (np. reklamodawców, sponsorów); - opis zidentyfikowanych potrzeb określonych grup odbiorców/potencjalnych klientów (uzasadnienie wielkości spodziewanego popytu na planowane do świadczenia e – usługi) i pozostałych podmiotów mających istotny wpływ na przychody generowane w ramach modelu biznesowego, - opis spodziewanego rozwoju popytu i wzrostu przychodów oraz określenie stopnia zaspokojenia opisanych potrzeb poszczególnych grup potencjalnych odbiorców przez planowaną e – usługę.

Z uregulowań tych wynika, że dla stwierdzenia czy projekt ma szanse osiągnięcia zakładanego wolumenu obrotów ze strony klientów (popyt) gwarantujący opłacalność realizowanego projektu konieczne jest określenie wielkości grupy docelowej, co pozwoli na oszacowanie przyszłego dochodu. Wynika z tego również, iż zarzut dotyczący braku analizy popytu nie jest dodatkowym zarzutem, lecz postawieniem tego zarzutu ( zawartego w ocenie wniosku) w sposób bardziej ogólny. Wskazanie prognozowanej wielkości grupy docelowej, mieści się zdaniem sądu w wynikającym z instrukcji dokładnym zidentyfikowaniu kluczowych grup odbiorców (potencjalnych klientów) planowanej e- usługi oraz pozostałych podmiotów mających istotny wpływ na przychody generowane w ramach modelu biznesowego (np. reklamodawców, sponsorów) i jest elementem analizy popytu. Wobec tego, że jednym z celów wdrażania projektów do realizacji jest osiąganie zysku ( opłacalność projektu) konieczne wydaje się takie uzasadnienie wniosku, aby na podstawie zawartych w nim danych osiągnięcie tego celu było realne. Temu celowi służą też zapisy instrukcji zobowiązujące wnioskodawców do podawania konkretnych informacji np. z części ogólnej instrukcji wynika, że "części opisowe wniosku o dofinansowanie powinny być możliwie zwięzłe, treściwe i konkretne. Należy unikać ogólnikowych, nie wnoszących dodatkowych informacji stwierdzeń(...).

Sąd zgadza się z organem, że brak prognozowania wielkości grupy docelowej klientów biznesowych we wniosku ( za takie oszacowanie nie można uznać wskazanie w pkt 11a na wszystkie istniejące w Polsce firmy, instytucje i organizacje społeczne oraz media z branży usługi produktów auto - moto) uniemożliwiające realne oszacowanie przyszłego dochodu powoduje, że projekt nie spełnia kryterium "Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców". Wnioskodawca wykonał dodatkową analizę precyzującą te prognozowane wielkości - w proteście, bazującą na danych dotyczących już istniejących portali auto – moto, jednak informacje zawarte w proteście nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie merytorycznej wniosku.

Z tych względów sąd uznał, że ocena wniosku, zarzucająca skarżącemu niespełnienie kryteriów formalnych wymienionych w piśmie Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z dnia 3 marca 2010 r.nie narusza prawa.

Nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi, w szczególności zarzut nieprawidłowo przeprowadzonej procedury odwoławczej w postaci rozszerzenia zakresu oceny oraz nieodniesienia się do wyjaśnień skarżącego, jak również uchybienie terminom opisanym w punkcie 4.4 Procedury odwoławczej w ramach PO IG.

W zakresie tych zarzutów o charakterze procesowym należy wyjaśnić co następuje:

Jak wcześniej wskazano postępowanie sądowe w przedmiocie kontroli negatywnych rozstrzygnięć w zakresie oceny wniosku o dofinansowanie projektu regulują art. 30c - 30e wyżej powołanej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepisy te wprowadzają istotną modyfikację w zakresie treści możliwych rozstrzygnięć sądu ( ar. 30c ust.3 ), w stosunku do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ), nie wyłączają jednak od stosowania przez sąd art. 145 p.p.s.a. Zdaniem sądu oznacza to, iż tylko w przypadku stwierdzenia w działaniu organu takiego naruszenia procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy następuje uwzględnienie skargi. Natomiast nawet w wypadku naruszenia prawa przez organ, ale niekwalifikowanego, skarga podlega oddaleniu. Trudno obronić byłoby pogląd przeciwny, zgodnie z którym każde, nawet bez wpływu na wynik sprawy naruszenie prawa czy to materialnego, czy proceduralnego prowadziłoby do uwzględnienia skargi. Stanowiłoby to daleką, niezamierzoną przez ustawodawcę i niepotrzebną ingerencję sądu w proces rozdziału środków w ramach programów operacyjnych.

Niezależnie od tego co wyżej wskazano wzięcie pod uwagę wyjaśnień i uzupełnień wniosku z protestu i odwołania, ze względu na wielokrotnie wcześniej podkreślaną zasadę, iż podstawę oceny wniosku stanowi sam wniosek, było niedopuszczalne. Z kolei zarzut naruszenia terminów opisanych w punkcie 4.4 Procedury odwoławczej w ramach PO IG został uzasadniony w skardze całkowicie niezrozumiale. W każdym razie wskazać należy, że terminy do wniesienia środków odwoławczych, w tym skargi do sąd liczą się od daty doręczenia rozstrzygnięcia, a nie od momentu ich wydania.

Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku.