Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 803/17 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od G. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi G. D. (dalej jako strona lub skarżący), wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 803/17, uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej jako organ lub D.I.A.S.) z dnia [...] 2017 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] 2017 r., nr [...], w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

D.I.A.S. pismem z dnia [...] 2017 r., wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej jako "p.w.K.A.S.") złożył stronie propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. i podał, że obowiązują one od [...] 2017 r. Organ w pouczeniu podał, że strona może w terminie 14 dni od jego otrzymania złożyć oświadczenie o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jego przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż [...] 2017 r. W końcowej części wskazanej propozycji przedstawiono zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji.

Pismem z dnia [...] 2017 r. skierowanym do D.I.A.S. strona wezwała organ do "złożenia propozycji służby", wskazując, że złożenie jej propozycji "zatrudnienia", a nie "służby" jest pomyłką lub rażącym błędem prawnym.

Kolejnym pismem z dnia [...] 2017 r. strona złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem D.I.A.S. "odwołanie" od propozycji pracy zawartej w piśmie z dnia [...] 2017 r. D.I.A.S. W odwołaniu tym strona wnosiła o jej uchylenie i o pozostawienie jej w Służbie Celno-Skarbowej. W motywach odwołania podniosła, iż przedłożona propozycja narusza postanowienia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, a to poprzez zwolnienie jej ze służby poprzez przedstawienie propozycji pracy a nie w drodze decyzji zwalniającej. Nadto zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 4 i 7 i art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyła, że nie przedstawiono jakichkolwiek podstaw i przesłanek do jej zwolnienia i "ucywilnienia". Podkreśliła brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy, gdy z przywołanego w podstawie przepisu wynika, że winna otrzymać propozycję służby, jak również niezastosowanie kryteriów, które we wskazanym przepisie zostały określone.

Strona pismem z dnia [...] 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji.

Pismem z dnia [...] 2017 r. D.I.A.S. w odpowiedzi na pismo z dnia [...] 2017 r. poinformował stronę, że z przepisów prawa wynika, iż nie miał obowiązku przedstawienia jej "propozycji służby". Wskazał, że przepisy ustawy p.w.K.A.S. nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. W końcowej części pisma wskazano na możliwość zwrócenia się do Zespołu do spraw monitorowania realizacji Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej.

Pismem z dnia [...] 2017 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na złożoną jej przez D.I.A.S. pisemną propozycję z dnia [...] 2017 r., określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K., kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., obecnie t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "u.p.p.s.a."). Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Dodatkowo wskazała, że w przypadku gdyby Sąd uznał skarżony akt za decyzję administracyjną to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku Sądu, gdyż może mieć to wpływ na jego prawa i obowiązki.

W odpowiedzi na skargę D.I.A.S. wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego jej oddalenia i przywołał wcześniej prezentowaną argumentację za zaproponowanym stanowiskiem.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił wniosek Związku Zawodowego [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony.

W trakcie rozprawy w dniu 20 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarga dotyczy decyzji organu z dnia [...] 2017 r., nr [...]. Z kolei pełnomocnik organu wnosił i dowodził jak w odpowiedzi na skargę, zaś przedstawiciel uczestnika popierał skargę.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności ustalił status prawny skarżącego. Wskazał, że przed reformą administracji skarbowej pełnił on służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od [...] 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten w ocenie tego Sądu ma istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób: albo w drodze decyzji administracyjnej, albo też w drodze ustawowej.

Następnie Sąd Wojewódzki omówił przepisy art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, ust. 6 i ust. 7 p.w.K.A.S. wskazując, że przepisy te nie są czytelne i wzbudzają istotne wątpliwości interpretacyjne. Sąd pierwszej instancji dokonał rozważań, po których doszedł do wniosku, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej, wymienione w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym, pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia, a funkcjonariuszom propozycje służby. Z kolei z art. 169 ust. 4-7 i art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. wynika, że propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej, a funkcjonariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy administracji skarbowej obowiązane były przedkładać funkcjonariuszom propozycję służby, względnie w terminie do 31 maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji. Przedłożenie propozycji zatrudnienia wskazanym funkcjonariuszom możliwe było jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Skoro organ administracji skarbowej uprzednio nie unormował sytuacji formalnoprawnej skarżącego, to tym samym złożona mu propozycja zatrudnienia musi być widziana jako propozycja służby i w przypadku jej przyjęcia, traktowana jako decyzja administracyjna. Następstwem przydania owej propozycji takiego charakteru jest stwierdzenie, że skarżącemu przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji propozycję "zatrudnienia" przedłożoną skarżącemu uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, ze zmianami wynikającymi z p.w.K.A.S. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej, kierowana do tej samej grupy adresatów, w jednych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Następstwem takiego ustalenia jest przyjęcie stanowiska, że przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego i może być oceniana stosownie do reguł obowiązujących przed tymi sądami.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia z dnia [...] 2017 r. jest decyzją administracyjną, od której skarżącemu przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący w piśmie z dnia [...] 2017 r. wskazał jednoznacznie, że nie zgadza się z doręczonym mu aktem, zatem wykorzystał przysługujące mu prawo i skorzystał ze środka zaskarżenia. D.I.A.S. pismem z dnia [...] 2017 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo. W odpowiedzi tej wskazał, że przepisy przedmiotowej ustawy nie zawierają regulacji o charakterze odwoławczym, jak również nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla propozycji pracy dla funkcjonariusza (propozycji zatrudnienia) i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pismo to spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego, od którego organu pochodzi, wskazuje do kogo jest adresowane, jak również zawiera rozstrzygnięcie i zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć.

Sąd Wojewódzki wskazał, powołując się na art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., że przedłożona propozycja winna uwzględniać posiadane kwalifikacje adresata aktu oraz przebieg dotychczasowej służby. W poddanych kontroli rozstrzygnięciach organu administracji skarbowej przesłanki te nie były brane pod uwagę, a przynajmniej nie zostały w żaden sposób w nich wyeksponowane. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skarżącego, że nieznane są mu motywy, którymi kierował się organ administracji publicznej, przedkładając mu propozycję zatrudnienia. W konsekwencji naruszony został art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej obowiązany będzie stosownie do ustaleń zawartych w uzasadnieniu tego wyroku przedłożyć skarżącemu stosowną propozycję służby. W przypadku przyjęcia tej propozycji przez skarżącego, stanie się ona po myśli art. 169 ust. 4 u.w.K.A.S. decyzją, od której ewentualnie skarżący będzie mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku, gdyby skarżący nie przyjął przedłożonej mu propozycji, wówczas organ będzie zobowiązany do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., mocą której wygaszony zostanie stosunek administracyjnoprawny łączący skarżącego z organem administracji (decyzja o wygaśnięciu decyzji kształtującej stosunek prawny funkcjonariusza celnego). Z uwagi na fakt, iż przewidziane w przedmiotowej ustawie terminy już minęły, organ administracji skarbowej obowiązany będzie do podejmowania działań w ramach ogólnych reguł rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. O kosztach postępowania Sąd Wojewódzki orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.I.A.S., reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w przypadku nieuznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uchybienie to stanowi konsekwencję wadliwego przyjęcia, że propozycja określająca warunki zatrudnienia z [...] maja 2017 r. oraz pismo D.I.A.S. z dnia [...] 2017 r., będące odpowiedzią na odwołanie skarżącego, stanowią decyzje administracyjne podlegające kognicji sądu administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 u.p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, w której wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego, a tym samym możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu zawartemu w aktach sprawy i w związku z tym nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia na podstawie ustaleń niezgodnych z zebranym materiałem i przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgromadzonego materiału;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienie na podstawie ustaleń niezgodnych z zebranym materiałem oraz przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgromadzonego materiału;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i następnie skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy przedmiotowa propozycja nie posiada cech decyzji administracyjnej i została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych oraz pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia ze skutkami określonymi w p.w.K.A.S.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w ramach procedury związanej ze składaniem propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom zatrudnionym we wskazanych w tym przepisie organach składane są wyłącznie propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom wyłącznie propozycje służby, podczas gdy propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ zobowiązany jest zamknąć związany z funkcjonariuszem stosunek administracyjnoprawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej o jego wygaśnięciu, podczas gdy dla wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu, gdyż następuje ono z mocy prawa i jest ściśle powiązane ze złożoną propozycją bądź jej brakiem, a w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Związek Zawodowy [...] nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo braku zgody stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa COVID-19) rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku odpowiedzi Związku Zawodowego [...] na pismo Sądu dotyczące możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z dnia 6 grudnia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Zgodnie z art. 189 u.p.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 u.p.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który uznał, że pisma D.I.A.S. z dnia [...] 2017 r. oraz z dnia [...] 2017 r., zawierające propozycję zatrudnienia - w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji braku unormowania sytuacji formalnoprawnej skarżącego - stanowią w istocie decyzje administracyjne, co uzasadnia poddanie ich kontroli sądu administracyjnego zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a.

Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej jako "u.K.A.S."), w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.K.A.S., Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z kolei z art. 160 p.w.K.A.S. wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 u.K.A.S.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy K.A.S. wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy.

Wskazać należy, że w myśl art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami K.A.S.", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach K.A.S., i którzy zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym podkreślić należy, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie u.K.A.S. do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.K.A.S., w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w u.K.A.S., prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia.

Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Zauważyć należy, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Natomiast w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.K.A.S.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Zauważyć także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stwierdził, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "przepisy wprowadzające wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zdanie pierwsze p.w.K.A.S.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w.K.A.S.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.K.A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.".

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść powołanej wyżej uchwały, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a.), co miało uzasadniać uznanie kognicji sądu administracyjnego w sprawie.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do merytorycznego rozpoznania skargi strony na złożoną propozycję zatrudnienia było niedopuszczalne. Oznacza to, że w sprawie wystąpiła podstawa do zastosowania art. 189 u.p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 2 u.p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżący nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07, i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 u.p.p.s.a.