Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. L-P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 listopada 2025 r. nr WI-III.7821.1.16.2024.ZK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

J. L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Słupski (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy Kobylnica (dalej jako: "Wójt", "inwestor") decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej: "Rozbudowę drogi gminnej nr [...]" (dalej jako: "decyzja z.r.i.d."). W przedmiotowej decyzji Starosta: wskazał działki objęte inwestycją, nieruchomości przeznaczone pod pas drogowy, działki objęte obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu (zajęcie czasowe nieruchomości) i działki przeznaczone na rzecz jednostki samorządu terytorialnego wskazując, że w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej zostaną wykonane: przebudowa drogi wraz z przebudową skrzyżowań, poboczy i przejść dla pieszych, budowa poboczy, drogi dla pieszych i rowerów, przebudowa zjazdów, przebudowa i budowa chodników, przebudowa zatok autobusowych, budowy drogi dla pieszych i rowerów, przebudowa oświetlenia drogowego oraz kanalizacji deszczowej (punkt I decyzji); zatwierdził projekt podziału wymienionych nieruchomości (punkt II); zatwierdził projekt budowlany inwestycji (punkt III); nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (punkt IV) oraz określił warunki realizacji przedsięwzięcia (punkt V). Jako integralną część decyzji wskazał jej załącznik nr 1 - projekt budowlany oraz załącznik nr 2 mapa z projektem podziału działek.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że do wniosku o wydanie decyzji z.r.i.d. inwestor dołączył komplet dokumentów wymaganych przepisem art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa") oraz 3 komplety projektu budowlanego wraz z aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz pozostałe strony w drodze obwieszczenia. Za nieuzasadnione jednocześnie uznał Starosta zarzuty J. L. (dalej jako: "strona", "skarżąca") związane z nieprawidłowym wskazaniem powierzchni działek objętych wnioskiem, tj. nr [...] i [...] (stanowiących własność strony) położonych w obrębie ewidencyjnym B. Starosta wyjaśnił, że właściwy organ wydający decyzję z.r.i.d. działa na podstawie i w granicach wniosku inwestora, oceniając jedynie, czy nie pozostaje on w sprzeczności z obowiązującym prawem. Zgodnie z przepisem art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera: mapę w skali co najmniej 1: 5000 przedstawiającą proponowany przebieg inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Mapa z zaznaczonym projektowanym przebiegiem inwestycji jest mapą do celów projektowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego, która stanowi dokument urzędowy i jej treść jest dla organu wiążąca (organ nie jest uprawniony badać i odnosić się do podnoszonych zastrzeżeń dotyczących przebiegu granic działek). Właściwy organ nie może zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii kształtu, czy powierzchni działki, a podnoszone przez stronę kwestie o niewłaściwym przebiegu granic działki nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem Starosty rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest uwarunkowane koniecznością zakończenia postępowania rozgraniczeniowego.

Podsumowując, według Starosty złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi formalne wymagane w świetle obowiązujących przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda Pomorski (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda") rozpoznając odwołanie J. L., decyzją z 6 listopada 2025 r. uchylił w części decyzję Starosty Słupskiego z 19 czerwca 2024 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności podzielił stanowisko Starosty, że złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi formalne wynikające z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w sprawie. Następnie szczegółowo przedstawiając przebieg postępowania odwoławczego Wojewoda wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego wymaga dokonania korekty merytoryczno – reformatoryjnej. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda ustalił bowiem, że działka nr [...] obręb K. i działka nr [...] obręb B., nie są objęte wnioskiem z.r.i.d., a działka nr [...] obręb B. stanowi istniejącą działkę drogową drogi gminnej nr [...]. Zatwierdzona dokumentacja w tym zakresie wymagała zatem korekt. Zdaniem Wojewoda rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty Słupskiego wymagało również zmiany w zakresie działki nr [...] obręb B. i działki nr [...] obręb B. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor przedłożył zmienioną dokumentację mapową i projektową, która eliminuje nieprawidłowości w dokumentacji zatwierdzonej przez Starostę.

Wojewoda podkreślił, że decyzja z.r.i.d. jest decyzją kompleksową w tym znaczeniu, że rozstrzyga o wielu kwestiach szczegółowych wymienionych m. in. w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, które gwarantują zrealizowanie planowanej inwestycji drogowej, co ma służyć uproszczeniu procesu inwestycyjnego dotyczącego inwestycji publicznych. Wojewoda zwrócił jednocześnie uwagę, że redakcja art. 11f specustawy drogowej, zawierającego sformułowanie "w szczególności", wskazuje na to, iż oprócz wymienionych w tym przepisie składników decyzji wydawanej w sprawie, mogą się mieścić się również inne niezbędne do realizacji inwestycji drogowej składniki. Jak wynika z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, oprócz elementów, które w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winny się znaleźć obligatoryjnie, ustawodawca w pkt 8 ww. przepisu wymienia elementy fakultatywne, wśród których mogą być ustalenia m.in. dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (lit. e), określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku (lit. i), zezwolenie na wykonanie ww. obowiązku (lit. j). To zaś oznacza, że w razie powstania np. konieczności budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w ramach realizacji inwestycji drogowej, kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w treści decyzji z.r.i.d.

Zdaniem Wojewody w okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzja z.r.i.d. powinna zawierać nie tylko wykaz działek, z których korzystanie będzie ograniczone, dla realizacji prac określonych w projekcie budowlanym, ale również określenie rodzaju tych ograniczeń (cel zajęcia nieruchomości).

Wojewoda wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym, jak również w doktrynie prawa administracyjnego, utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. W ramach swoich uprawnień kontrolnych organ odwoławczy ocenia bowiem materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

W toku postępowania odwoławczego inwestor poinformował Wojewodę o tym, że identyfikatory działek podane w projekcie budowlanym i innych materiałach złożonych do wniosku o wydanie decyzji ZRID z dniem 1 stycznia 2025 r. zmieniły numery w następujący sposób: dla działek położonych w obrębie B. - numer [...] zmienił się na [...], a dla działek położonych w obrębie K. - numer [...] zmienił się na [...]. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda uwzględnił wskazane zmiany.

Reasumując Wojewoda podniósł, że konsekwencją uzupełnień jakie miały miejsce w toku postępowania odwoławczego, jak i stwierdzonych błędów w zaskarżonej decyzji, są dokonane - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") zmiany w decyzji Starosty, jak i w załącznikach graficznych do niej, o których mowa w pkt I zaskarżonej decyzji. W pozostałym zakresie ocenił decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem.

W dalszej kolejności, ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że zarówno Starosta orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Wojewoda działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. W związku z powyższym organy te mogą działać tylko w granicach wniosku z.r.i.d. i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Wojewoda podniósł, że zarzuty strony koncentrują się na następujących kwestiach: "wydania decyzji bez uwzględnienia uprzednio zajętej przez Gminę K. części nieruchomości odwołującej w postaci działki nr [...] o powierzchni 500 m2, a także części działki nr [...] o powierzchni 175 m2" oraz "wydania decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem rzeczywistym operaty dotyczące działek nr [...]-[.], na podstawie których pozbawiono J. L. własności".

Ustosunkowując się do kwestii związanej z działką nr [...] obręb B., gmina K. organ odwoławczy wskazał, że nie jest ona objęta przedmiotową inwestycją, a ponadto strona w piśmie z dnia 27 grudnia 2024 r. oznajmiła, że "zarzuty w zakresie działki nr [...] wkradły się do odwołania jako błąd".

Odnosząc się do pozostałych działek Wojewoda podniósł, że w ramach inwestycji działka nr [...] obręb B. jest przewidziana do przejęcia w całości pod pas drogi gminnej nr [...] (ulica S.) w B. Według katastru nieruchomości działka nr [[...] obręb B. gmina K. stanowi własność J.L. i M. P. i jest to nieruchomość o użytku RIVb o powierzchni 0,0254 ha. Z kolei działka nr [...] obręb B., gmina K. jest przewidziana do przejęcia w części pod pas drogi gminnej nr [...] (ulica S.) w B. Według katastru nieruchomości działka nr [...] obręb B. gmina K. stanowi własność J. L. i M. P. i jest to nieruchomość określona jako użytek RIVa, RIVb o powierzchni 0,50 ha. Z nieruchomości tej pod przejęcie pod pas drogi gminnej przewidziano powierzchnię 0,0267 ha.

Uzasadniając przyjęte rozwiązania projektowe inwestor powołał się na § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Inwestor argumentował, że rozwiązania projektowe dla przedmiotowej inwestycji dobrane zostały w sposób umożliwiający korzystanie z przedmiotowej drogi wszystkim uczestnikom ruchu drogowego (w tym kierującym pojazdami, pieszym, rowerzystom) i poprawiający bezpieczeństwo użytkowania, przy zachowaniu warunków wynikających z obowiązujących przepisów, które to rozwiązania - zdaniem zarządcy drogi - są najkorzystniejsze z punktu widzenia parametrów użytkowych drogi oraz zarządzania pasem drogowym.

W zakresie zarzutu dotyczącego "niezgodnych ze stanem rzeczywistym operatów dotyczących działek nr [...], [...]" Wojewoda wyjaśnił, że prace projektowe zostały wykonane na aktualnej mapie do celów projektowych, która uzyskała pozytywny wynik weryfikacji oraz została opracowana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Weryfikacji danych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym można zaś domagać się od organu, który prowadzi te rejestry oraz odpowiada za zmiany danych w tych rejestrach. Natomiast organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się w mapach pozyskanych od właściwego organu. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można jedynie zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego strona nie przedstawiła.

W pozostałej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda odniósł się do kwestionowanej powierzchni działki nr [...] oraz zarzutu wydania decyzji bez uwzględnienia uprzednio zajętej przez gminę K. części tej nieruchomości o powierzchni 500 m2.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przebieg planowanej inwestycji i przyjęte rozwiązania są prawidłowe. Zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty Słupskiego - poza częścią uchyloną niniejszą decyzją - nie naruszają prawa, a wniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, zaskarżyła decyzję Wojewody w części, w której nie uwzględniono powierzchni działki nr [...] obręb ewidencyjny B. - 500 m2, nie rozstrzygnięto o ustanowieniu zjazdu z drogi na działkę nr [...] i nie orzeczono o obowiązku budowy bezpośredniego zjazdu o szerokości 8 m, wnosząc o uchylenie w części decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym pomięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą, a w konsekwencji stwierdzenie przez organy, że: planowana inwestycja drogowa pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ulica S. w K. i nr [...] - ulica S. w B. wraz z budową infrastruktury towarzyszącej, na terenie gminy K." spełnia wymagania w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze [...] powstałą w wyniku podziału dokonanego na podstawie decyzji Starosty Słupskiego (przed podziałem część działki nr [...]) obręb B. w gminie K., a także wydania decyzji bez uwzględnienia faktu, że uprzednio zajęta przez gminę K. część nieruchomości skarżącej w postaci działki nr [...] ma powierzchnię 500 m2, a nie 254 m2. Zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 11d ust. 1 pkt 2,3 i 3a specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy Starosty z dnia 19 czerwca 2024 r. pomimo, że wniosek Wójta Gminy Kobylnica nie zawierał obligatoryjnych elementów. Ponadto wskazała na naruszenie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 2,4, 5, 6 oraz 8 h i j specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie właściwej powierzchni działki nr [...], która podlega zajęciu na potrzeby planowanej inwestycji drogowej (dodatkowo już uprzednio była zajęta pod potrzeby pasa drogowego), brak prawidłowego określenia linii rozgraniczających teren, a także ograniczenie przez planowaną inwestycję drogową dostępu z drogi publicznej do stanowiącej przedmiot własności skarżącej działki nr [...] (powstałej na skutek dokonanego decyzją podziału stanowiącej przedmiot własności skarżącej działki nr [...]).

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Granice sądowej kontroli form działania organów administracji publicznej (w tym decyzji administracyjnych) określa art. 134 § 1 P.p.s.a. przewidujący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 6 listopada 2025 r. zmieniająca częściowo decyzję Starosty Kościerskiego z 19 czerwca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującą rozbudowę drogi gminnej nr [...] – ulica S. w K. i nr [...] – ulica S. w B. wraz z budową infrastruktury towarzyszącej, na terenie gminy K. (dalej jako: "decyzja z.r.i.d.", "decyzja Wojewody").

Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że z perspektywy kontroli zgodności z prawem - ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - nie naruszają prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego.

Kwestionowana decyzja obejmowała m. in. działki nr [...] i [...] obręb B. należące do J. L.. Obie działki przewidziane zostały do przejęcia pod pas drogi gminnej nr [...] (ulica S.), z tym, że działka [...] (o powierzchni 0,0254 ha) w całości, a działka [...] w części obejmującej powierzchnię 0,0267 ha.

J. L. jako współwłaścicielka nieruchomości objętych decyzją Wojewody była stroną postępowania o wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w związku z czym przysługuje jej także legitymacja procesowa do wniesienia skargi na kończącą to postępowanie decyzję ostateczną.

W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca określił zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w niniejszej sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenia terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; 6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 7) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu; 8) opinie wskazanych w ustawie organów; 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ, wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i analiza Sądu w tym zakresie potwierdza powyższą ocenę. W szczególności wskazać należy, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie.

Skarżąca zaskarżyła decyzje Wojewody w części, w której nie uwzględniono powierzchni działki nr [...] obręb ewidencyjny B. obejmującej – zdaniem J. L. powierzchnię 500 m2 (nie uwzględniono uprzedniego zajęcia działki nr [...] o powierzchni 500 m2).

Jak stanowi art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych – w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez szeroko rozumiane organy administracji podatkowej - przyjmuje się w sposób niekwestionowany, że są one zobowiązane do uwzględniania w postępowaniu podatkowym danych zawartych w ewidencji gruntów (nawet jeżeli ustawa podatkowa nie odsyła explicite do Prawa geodezyjnego i kartograficznego – wyrok z 3 grudnia 2025 r. WSA w Białymstoku, I SA/Bk 437/25). Podkreśla się też, że organ podatkowy przy wymiarze podatku od nieruchomości związany jest zawartymi w ewidencji gruntów i budynków informacjami o powierzchni i danych tych nie może korygować w toku prowadzonego postępowania podatkowego bez stosownej zmiany zapisów ewidencyjnych w odrębnym trybie (wyrok WSA w Olsztynie z 13 listopada 2025 r., I SA/Ol 368/25). Innymi słowy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące (zob. wyrok NSA z 12 września 2025 r., III FSK 789/24).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę zasada związania organów administracji danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków ma szersze zastosowanie niż tylko w postępowaniu podatkowym. Także organy administracji publicznej prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są związane danymi dotyczącymi nieruchomości objętych wnioskiem inwestora zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. W realiach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że skoro z danych z ewidencji gruntów i budynków (k. 83 akt administracyjnych) wynikała powierzchnia działki nr [...] (0,0254 ha m2) to ani Starosta ani Wojewoda nie mogli w treści wydanych przez siebie decyzji przyjąć innej powierzchni nieruchomości.

W skardze postawiono też zarzut braku rozstrzygnięcia o ustanowieniu zjazdu z drogi na działkę nr [...] i braku orzeczenia o obowiązku budowy bezpośredniego zjazdu o szerokości 8 m z drogi na działkę nr [...] obręb B. Z akt sprawy wynika, że działka [...] powstała z podziału dz. [...] należącej do J. L. i M. P. i pozostała ich własnością (punkt III.2 decyzji).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, jest tym wnioskiem związany. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, zobowiązane są ocenić jego kompletność i nie mogą dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzenia oględzin. Inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., II OSK 2612/22). Na tym właśnie polega szczególnych charakter postępowania regulowanego omawianą ustawą. Z jej przepisów wynika, że to inwestor decyduje o tym, w jaki sposób ma być wykonane nowe połączenie drogowe. Jak stanowi art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy w treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie w razie potrzeby orzeka się o obowiązku budowy zjazdów. Oznacza to, że o przebiegu drogi (w tym zjazdach) decyduje inwestor i okoliczność, że nie zgadza się to z żądaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich nie może stanowić o wadliwości decyzji.

W ocenie Sądu organy administracji prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do zarzutów odwołania. Sąd nie podzielił zarzutu, że ustalenie organów administracji, iż planowana inwestycja drogowa pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej [...]" nie spełnia wymagań w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze [...]. Działka ta powstała w wyniku podziału działki [...] dokonanego na podstawie decyzji Starosty Słupskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy jednak podkreślić, że w specustawie drogowej nie ma wymogu by każda z działek powstałych w następstwie podziału zatwierdzanego decyzją zrid miała zapewniony dostęp do drogi. Skoro wymogu takiego nie przewidział ustawodawca, to nie można uznać, że obowiązek taki spoczywa na organie administracji wydającym decyzję zrid.

Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 11d ust. 1 pkt 2, 3 i 3a specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy Starosty z dnia 19 czerwca 2024 r. pomimo, że wniosek Wójta Gminy Kobylnica nie zawierał obligatoryjnych elementów.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (data wpływu do Starostwa Powiatowego – 23 stycznia 2024 r. – k. 89 zawiera wszystkie wymagane elementy, a ocena organów administracji, że jest on kompletny jest trafna.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania, wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd orzecznictwa, że aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 i 11 art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.