III OSK 2082/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-07-29	
Data wpływu	2024-07-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Windak
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	II SAB/Po 31/24	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 31/24 w sprawie ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w G. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 maja 2024 r., II SAB/Po 31/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w G. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Prezydenta Miasta K. do załatwienia wniosku skarżącej z 30 sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 30 sierpnia 2023 r. spółka wniosła do Prezydenta Miasta K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. treści prowadzonej od dnia ogłoszenia postępowania do 29 sierpnia 2023 r. korespondencji wynikającej z umowy pomiędzy zamawiającym, a wykonawcami konsorcjum: K. Spółka Komandytowa (Lider Konsorcjum) oraz pozostałych wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: A2. (Partner Konsorcjum), Firma Budowlana D. (Partner Konsorcjum);

2. treści prowadzonej korespondencji pomiędzy nadzorem inwestorskim M. sp. z o.o. ul. [...] od 1 maja 2022 r. do 29 sierpnia 2023 r. w ramach zadania inwestycyjnego "Realizacja prac budowlanych mających na celu ochronę, zachowania oraz zabezpieczenia zabytkowego "Domu [...]" w K." pomiędzy zamawiającym;

3. udostępnienie treści prowadzonej korespondencji pomiędzy nadzorem projektowym T. ul. [...] od dnia podpisania umowy do 29 sierpnia 2023r. w ramach zadania inwestycyjnego "Realizacja prac budowlanych mających na celu ochronę, zachowania oraz zabezpieczenia zabytkowego "Domu [...]" w K." pomiędzy zamawiającym;

4. treści prowadzonej korespondencji pomiędzy Miejskim Konserwatorem Zabytków w ramach zadania inwestycyjnego "Realizacja prac budowlanych mających na celu ochronę, zachowania oraz zabezpieczenia zabytkowego "Domu [...]" w K." pomiędzy zamawiającym od 1 stycznia 2022 r. do 29 sierpnia 2023 r.

W piśmie z 12 września 2023 r. organ poinformował spółkę, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej oraz że w sprawie objętej wnioskiem toczy się postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w Poznaniu. Organ zaznaczył, iż z mocy art. 241 kodeksu karnego udzielenie jakichkolwiek informacji w tym zakresie bez zgody organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze jest nieuprawnione i może narazić na odpowiedzialność karną osoby je udzielające.

Pismem z 18 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że zasadniczo informacje związane z realizacją zadania publicznego czy też ze środków publicznych stanowią informację publiczną. W niniejszej sprawie informacje których dotyczy wniosek odnoszą się do treści korespondencji prowadzonej przez "zamawiającego", którym jest Miasto K., a różnymi podmiotami dotyczącej inwestycji "Rozbudowa i przebudowa "Domu [...]" w K. w ramach zadania inwestycyjnego "Realizacja prac budowlanych mających na celu ochronę, zachowania oraz zabezpieczenia zabytkowego "Domu [...]" w K.". Zdaniem sądu w sprawie nie jest kwestionowane, a co wynika z powszechnie dostępnych informacji, iż ww. projekt realizowany jest ze środków publicznych. Tym samym samo lakoniczne stwierdzenie organu, iż w sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, sąd I instancji uznał za niewystarczające. Treść korespondencji prowadzonej pomiędzy Miastem K, a różnymi podmiotami, a związana z realizacją zadań publicznych przy pomocy środków publicznych co do zasady taką informację stanowi. Sąd zastrzegł, że nie przesądza, że każda wytworzona wiadomość dotycząca ww. inwestycji stanowić będzie informację publiczną. Takiej oceny winien dokonać organ, szczegółowo wyjaśniając dlaczego taka korespondencja nie może stanowić informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek jak i w odpowiedzi na skargę organ podniósł dodatkowo, iż w sprawie której dotyczy wniosek, toczy się postępowanie przygotowawcze przed Prokuraturą Okręgową w Poznaniu i zastosowanie ma tutaj art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej u.d.i.p.), zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych.

Sąd I instancji wskazał, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. W szczególności dotyczy to ograniczenia z uwagi na tajemnicę śledztwa (postępowania przygotowawczego) i wszelkich aspektów zabezpieczenia prawidłowego toku tego postępowania. Sankcje za naruszenie tajemnicy postępowania przewidziano, jak słusznie wskazał organ, w art. 241 § 1 k.k. Jednakże należy mieć na uwadze, iż w sytuacji, gdy adresat wniosku stwierdzi, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona z przyczyn, o których mowa w ww. przepisie, powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 16 u.d.i.p. Tym samym sąd ten podzielił stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2023 r., III OSK 6837/21, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., spowodowane tajemnicą śledztwa (postępowania przygotowawczego) wymaga wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organ przedwcześnie, tj. bez dokładnej analizy wnioskowanej informacji, uznał, iż nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Natomiast dojście do wniosku, że żądane dane stanowią informację publiczną, ale nie mogą zostać udostępnione z uwagi na tajemnice śledztwa wymagałoby wydania stosownej decyzji. Lakoniczne pismo, że dane nie stanowią informacji publicznej oraz że objęte są tajemnica śledztwa (postępowania przygotowawczego) nie stanowiło prawidłowej reakcji na wniosek spółki. W ocenie sądu I instancji sposób rozpoznania wniosku skarżącej na obecnym etapie świadczy o bezczynności Prezydenta Miasta. Taka ocena powodowała konieczność stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozstrzygnięcia wniosku w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a."). Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszeniu prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w przypadku kiedy występuje z mocy samego prawa ograniczenie ustawowe w dostępie do informacji publicznej spowodowane tajemnicą śledztwa (postępowania przygotowawczego);

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p. poprzez uwzględnienie przez sąd I instancji skargi skarżącego w przypadku, kiedy wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie istnieje konieczność wydania decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia, co też w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie wyroku w zaskarżonej treści.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania. Pismo to zostało podpisane przez prezesa zarządu spółki, zaś w główce pisma wymieniony został profesjonalny pełnomocnik.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Rozpoznanie poszczególnych zarzutów musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r., I OSK 955/16; z 2 marca 2018 r.,

I OSK 2306/17; z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13; z 27 listopada 2015 r.,

I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, do którego to przede wszystkim kierowane były ww. uwagi. Sąd I instancji, uwzględniając skargę, zastosował m.in. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., które to przepisy o charakterze procesowym odnoszą się do sytuacji, w której sąd administracyjny uwzględnia skargę na bezczynność postępowania. Sąd ten nie stosował więc ani art. 151 p.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia skargi, gdy sąd jej nie uwzględnia - poprzez jej oddalenie, ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to reguluje sposób rozstrzygnięcia skargi na decyzję lub postanowienie, co w sprawie nie miało miejsca, bowiem przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność organu. Co więcej, art. 1 u.d.i.p., który został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną, składającą się z dwóch ustępów. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Przedmiotowy zarzut został więc sformułowany w sposób, który uniemożliwił jego merytoryczne rozpoznanie. Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że sąd I instancji nie przesądził czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Wskazał jedynie, że w niniejszej sprawie organ przedwcześnie, tj. bez dokładnej analizy wnioskowanej informacji, uznał, iż nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Niemniej przedmiotowy zarzut nie pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do trafności rozstrzygnięcia sądu I instancji.

Zarzut 1) naruszenia prawa materialnego również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut ten, mimo pewnych mankamentów, nadawał się do merytorycznego rozpoznania. Należało go zrozumieć w ten sposób, że zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bowiem błędnie przyjął, że w przypadku kiedy występuje z mocy prawa ograniczenie ustawowe w dostępie do informacji publicznej spowodowane tajemnicą śledztwa (postępowania przygotowawczego), to organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wbrew temu zarzutowi wykładnia ww. przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu była prawidłowa.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Już wynik literalnej wykładni ww. przepisów prowadzi do wniosku, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda informacji publicznej, zaś zdaniem organu informacja ta nie może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej, to organ powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście sąd I instancji trafnie powołał się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26 lipca 2023 r., III OSK 6837/21, w którym sąd stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., spowodowane tajemnicą śledztwa (postępowania przygotowawczego) wymagałaby wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Należy pamiętać, że w przypadku, gdy organ dojdzie do przekonania, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, to wystarczające jest poinformowanie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem, co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie, lecz w ocenie sądu I instancji organ nie dokonał wystarczającej analizy przedmiotu wniosku i przedwcześnie zakwalifikował w ten sposób żądane informacje.

Z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do prawidłowości rozstrzygnięcia sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd przyjął, że autorem odpowiedzi na skargę kasacyjną, mimo podpisania się pod nim przez prezesa skarżącej spółki, jest radca prawny reprezentujący skarżącą spółkę, co wynika z treści odpowiedzi i załączonego pełnomocnictwa.