Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpatrzenia wniosku Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia 19 sierpnia 2014 r. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Z. Spółka z o.o. złożył do Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosek o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej platformy usług administracji publicznej dla podmiotu publicznego. Pismo zawierające wniosek zostało doręczone Ministrowi Administracji i Cyfryzacji w dniu 20 sierpnia 2014 roku. Pomimo upływu terminów z art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego wniosek nie został załatwiony. Pismem z dnia 16 października 2014 roku Z. Spółka z o.o. wezwał Ministra Administracji i Cyfryzacji do usunięcia naruszenia prawa przez aktywowanie funkcjonalności Z. Spółka z o.o. na elektronicznej platformie usług administracji publicznej. Pismo zostało odebrane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu 22 października 2014 roku.

Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. organ administracji publicznej poinformował Skarżącego, że przedmiotowy wniosek zawiera tożsame żądanie jak rozpoznany w dniu 12 lutego 2014 r. wniosek Skarżącego z dnia 19 sierpnia 2013 r., tj. dotyczący aktywowania funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (e-PUAP) dla podmiotu publicznego. Organ administracji publicznej podniósł, że w w/w piśmie wskazał na brak przesłanek do udostępnienia funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP dla Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., co skutkuje negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Organ administracji publicznej poinformował również, że prezentowane w w/w piśmie stanowisko pozostaje aktualne w odniesieniu do wniosku Skarżącego z dnia 14 sierpnia 2014 r. i o takiej treści udzielił odpowiedzi Skarżącemu nie wydając w przedmiocie złożonego wniosku rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ podniósł, iż przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnym i w tym miejscu powołał prezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. 756/09, jak i w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r.,sygn. II OZ 362/11 oraz wobec brzmienia § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. uznać należy, że sprawy o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP nie są sprawami objętymi zakresem przedmiotowym postępowania administracyjnego, jako czynność materialno-techniczna. Przedmiot wniesionego wniosku nie może zatem stanowić sprawy administracyjnej załatwianej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. W konsekwencji zatem powyższego, zdaniem organu, do rozpatrywania wniosku o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania, w tym powoływany przez Skarżącego przepis art. 35 Kpa, który odnosi się do terminów załatwiania spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa.

Skargę na bezczynność organu administracyjnego - Ministra Administracji i Cyfryzacji, wniósł Z. Spółka z o.o, na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4, art. 52 § 3, art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na nie załatwieniu ww wniosku Z. Spółka z o.o, z dnia 14 sierpnia 2014 roku o aktywowanie funkcjonalności elektronicznej platformy usług administracji publicznej, który wpłynął do Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu 20 sierpnia 2014 roku.

Skarżący zarzucił Ministrowi Administracji i Cyfryzacji naruszenie art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a ., wniósł na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zobowiązanie Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania przedmiotowego wniosku Z. Spółka z o.o, z dnia 14 sierpnia 2014 roku.

Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji nie rozpoznał wniosku Skarżącego o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP, wniesionego do organu w dniu 14 sierpnia 2014 r. Zgodnie z powyżej wskazanymi faktami, przyczyna nierozpoznania dotyczyła sfery prawnej - spornej kwestii zakwalifikowania przedmiotu wniesionego wniosku przez organ administracyjny jako sprawy administracyjnej.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Przechodząc do meritum przede wszystkim podnieść należy, że bez wątpienia, niniejszy przedmiot rozpoznania znajduje się w kręgu spraw administracyjnych, rozpoznawanych zgodnie z powołanym wyżej kodeksem postępowania administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie Skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji polegającą na nie załatwieniu jej wniosku w przedmiocie aktywowania funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (e-PUAP) dla podmiotu publicznego. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do podjęcia stosownego działania jest ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. "o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania". Ustawa ta w kompleksowy sposób określa zasady, enumeratywnie wymienione w art. 1, celem ochrony interesu publicznego, w tym możliwości zachowania przez Państwo swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz wskazuje na procedurę i tryb postępowania uregulowaną wydanym w tym celu rozporządzeniem Ministra.

Zakres podmiotowy stosowania powyższej ustawy określa jej art. 2, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się do podmiotów publicznych realizujących zadania publiczne określone przez ustawy, m.in. dotyczy to wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej posiadającym osobowość prawną, realizującym zadania publiczne w zakresie szeroko rozumianej działalności leczniczej, a zatem Skarżący bez wątpienia spełnia powołane ustawą kryteria i jako podmiot publiczny posiada legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem.

Wyjaśnienia natomiast wymaga powołana przez Ministra czynność materialno-techniczna. Przez powyższą czynność materialno - techniczną, należy rozumieć prawnie regulowaną formę działania administracji, która wywołuje skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym. Ustawodawca przewiduje załatwianie spraw administracyjnych w formie czynności materialno - technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. W ocenie Sądu zatem, wbrew twierdzeniu organu, powołana rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 roku (Dz.U. 2014 poz. 584) czynność materialno – techniczna (§5 ust. 6) stanowi czynność administracyjną a tym samym przedmiotowy wniosek stanowi inicjację postępowania administracyjnego. W tej sytuacji wniosek powinien był być rozpoznany w trybie określonym w ww ustawie, a podmiot zobowiązany winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zgodnie z cyt. paragrafem piątym (§5) rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 roku. Powyższych czynności Minister Administracji i Cyfryzacji powinien dokonać, bez zbędnej zwłoki.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Stąd też powołane wyżej zaniechanie organu, kwalifikuje wniesioną do Sądu skargę jako zasadną, wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia, a mając na uwadze treść art. 104 kpa., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, organ winien był rozpoznać przedmiotowy wniosek w myśl powołanego przepisu.

Natomiast podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach strony. Mając na uwadze jednak okoliczności sprawy a w szczególności niewłaściwą interpretację powołanych przepisów przeprowadzoną przez organ, brak jest podstaw do twierdzenia aby przedmiotowa bezczynność jawiła się jako rażące naruszenie prawa.

Na marginesie należy wskazać, iż w piśmiennictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 176.). W związku z powyższym kwestia, czy zasadnie odmówiono Skarżącej Spółce rozpoznania wniesionego wniosku, na mocy kpa., powinna być weryfikowana w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Wykorzystanie toku instancyjnego będzie gwarantem ochrony praw strony oraz efektywnej kontroli działalności organów.

A zatem, mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 149 § 1, art. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.