Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu S. – K. M.K..

W uzasadnieniu organ nadzoru przytoczył, że otrzymał wyrok Sądu Rejonowego w S.z dnia [...]. o sygn. akt II K [...], warunkowo umarzający postępowanie karne w stosunku do K. M. K. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [....]. Jak dalej wskazano - zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 stanowi, iż nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Przesłanką wygaśnięcia mandatu jest więc nie tylko utrata prawa wybieralności po wyborze, ale również brak tego prawa w dniu wyborów.

W ocenie organu nadzoru, w dniu wyborów samorządowych, tj. [...]. K.M.K. nie miał prawa wybieralności, wydany był bowiem wobec niego prawomocny wyrok warunkowo umarzający prowadzone postępowanie karne. Radny oskarżony był o popełnienie czynu z art. 271 § 1 k.k., zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny lub inna osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, która poświadcza w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. W niniejszej sprawie Sąd postanowił warunkowo umorzyć na okres próby jednego roku postępowanie karne.

Pomimo zaistnienia przesłanek z art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej Rada Powiatu S. nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 190 ust. 2 Ordynacji i nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, wskazując między innymi, iż uchwała taka byłaby niezgodna z art. 190 ust. 2 Ordynacji, jako podjęta po upływie 3 miesięcy od dnia wyborów. Zgodnie z przepisami Ordynacji uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Jak jednak wywodził organ nadzoru - w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., (OPS 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 50) termin ten ma charakter instrukcyjny i upływ trzech miesięcy nie pozbawia zatem rady prawa do podjęcia takiej uchwały. W razie zaistnienia jednej z określonych w art. 190 ust. 1 okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego właściwa rada ma obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Stąd właśnie przepisy ustaw samorządowych (np. art. 98a ust. 1-3 u.s.g.) przewidują, że jeżeli właściwa rada nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W związku z powyższym Wojewoda, zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym pismem z dnia 7 maja 2007 r. o sygn. NK.H0927-17/10/07 wezwał Radę Powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. K. było jednym z punktów porządku obrad VIII Sesji Rady Powiatu S., która odbyła się dnia [...]. Radni jednogłośnie odrzucili projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

W konkluzji organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zobowiązany był wydać zarządzenie zastępcze.

Powiat S. zaskarżył w całości zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez przyjęcie, iż było możliwe podjęcie przez Radę Powiatu S. uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wskutek braku prawa wybieralności w dniu wyborów, po upływie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, podczas gdy forma, w jakiej ustawodawca zastrzegł ten termin ("najpóźniej w 3 miesiące od (...)"), uzasadnia przypuszczenie, iż jest to termin zawity, a więc taki po upływie którego uchwała rady podjęta w takiej sprawie byłaby bezskuteczna. Formułując przytoczony zarzut Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Nie godząc się z przyjęciem przez organ nadzoru, iż termin przewidziany normą art. 190 ust. 2 Ordynacji ma charakter instrukcyjny, skarżący Powiat wywodził, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy zarówno ochronie interesów radnego, jak i rady. Mając na względzie wagę tego rozstrzygnięcia, obwarowano je wymienionym terminem. Miało to także na celu ochronę przed negatywnymi konsekwencjami, jakie podjęcie takiej uchwały po tym terminie może wywołać w zakresie ustawowych wymagań dotyczących zdolności uchwałodawczej rady (quorum) oraz prawomocności uchwał podjętych z udziałem radnego, którego ona dotyczy. Wobec powyższego, w przeświadczeniu strony skarżącej, ewentualną uchwałę Rady Powiatu S. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego K. K., a tym samym zarządzenie zastępcze Wojewody w tej sprawie, należy uznać za niezgodne z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jako podjęte po upływie 3 miesięcy od dnia wyborów.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu na mocy art. 148 p.p.s.a., przy uwzględnieniu skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - uchylenie tego aktu.

W niniejszej sprawie wniesiona skarga na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego jest jednak bezzasadna bowiem nie narusza ono prawa. Zaskarżony akt został podjęty z zachowaniem właściwego trybu oraz w zgodzie z normami prawa materialnego.

Tryb zastosowany w sprawie przez organ nadzoru znajduje pełne oparcie w regulacji przewidzianej w art. 85a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jt. Dz.U. z 2001 Nr 142, poz.1592 ze zm.). W świetle ust.1 tego artykułu - jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W myśl zaś ust. 2, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Jak wynika z bezspornego w sprawie stanu faktycznego, wobec radnego zapadł wyrok sądu karnego, który uprawomocnił się 22 grudnia 2005 r., warunkowo umarzający postępowanie karne na okres próby jednego roku o czyn z art. 271 § 1 k.k , tj. przestępstwo poświadczenia nieprawdy, mające charakter umyślny i ścigane z oskarżenia publicznego. Tym samym, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, zostały spełnione przesłanki do uznania, iż w dacie wyborów samorządowych, radny nie miał prawa wybieralności w świetle art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (jt. Dz.U.z 2003 r. Nr 159, poz.1547 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie jako "Ordynacja wyborcza". Wskazany przepis wprost stanowi, że nie mają prawa wybieralności osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Z kolei, według brzmienia art. 190 ust.1 Ordynacji wyborczej, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek odmowy złożenia ślubowania (pkt 1), pisemnego zrzeczenia się mandatu (pkt 2), naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (pkt 2a), wyboru na wójta, burmistrza, prezydenta miasta( pkt 2b), utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (pkt 3) oraz śmierci (pkt 5). Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust.2).

Jak wynika ze sformułowania przepisu art. 190 ust.1, tj. użycia trybu imperatywnego ("następuje") oraz w zestawieniu z równie kategorycznym brzmieniem ust. 2 ("stwierdza") – z woli ustawodawcy w przypadku zaistnienia przewidzianych zdarzeń dochodzi do wygaśnięcia mandatu radnego, a na radzie spoczywa obowiązek podjęcia stosownej uchwały w tej materii, która ma charakter deklaratoryjny. O obowiązku tym jest mowa expressis verbis także w przepisie cytowanego wyżej art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W aspekcie natomiast określenia charakteru trzymiesięcznego terminu do podjęcia uchwały przez radę, nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze jakoby termin ten był zawity. Wyrażenie "najpóźniej w 3 miesiące od..." należy bowiem wiązać właśnie z nałożonym na radę generalnie ustawowym wymogiem uchwalenia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w ust.1 art. 190, co bynajmniej nie oznacza, iż po tym terminie rada nie ma możliwości w ogóle podjęcia uchwały, lecz skutkuje uznaniem, iż w razie bezskutecznego upływu trzymiesięcznego terminu rada dopuszcza się uchybienia w realizacji przedmiotowego obowiązku, wobec czego może być wdrożony przez organ nadzoru tryb przewidziany w art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym. Argumentacja skargi w tym zakresie jest wbrew literze ustawy Ordynacja wyborcza, prowadząc w efekcie do zniweczenia skutków zamierzonych przez ustawodawcę, określonych w ust. 1 art. 190, oraz pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym.

Termin zatem z ust. 2 art. 190 Ordynacji wyborczej ma charakter dyscyplinujący i instrukcyjny zarazem. Stanowisko to znalazło swój wyraz w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2000 r. (sygn. OPS 13/00, publ. ONSA 2001/2/50), w której Sąd przyjął, iż upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że : "Termin ten ma niewątpliwie charakter procesowy, a nie materialnoprawny, został bowiem zastrzeżony dla rady, która występuje w tym wypadku w roli organu rozstrzygającego indywidualną sprawę, a nie jako strona stosunku prawnego łączącego ją z radnym, realizująca swoje uprawnienie do wyłączenia radnego ze swego składu. Do kategorii terminów procesowych należą tzw. terminy instrukcyjne, zastrzeżone dla czynności organu rozpatrującego sprawę, mające zapewnić sprawność jego działania. Ich naruszenie z reguły nie stwarza dla stron żadnych konsekwencji ani uprawnień. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów zarówno radnego, jak i rady. Brak takiej uchwały jednak sprawia, ze konsekwencje pewnych zdarzeń, przewidziane wprost przez ustawodawcę, pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zmaterializować się w pełni woli ustawodawcy. Mając na względzie wagę tego rozstrzygnięcia, obwarowano je terminem, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej. Sformułowanie "najpóźniej w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia takiej uchwały. Nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej nastąpienie zdarzenia wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa."

Skoro zatem zostały spełnione przesłanki z art.190 ust.1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, a Rada Powiatu Strzelińskiego nie dopełniła swej powinności i nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w przepisanym prawem terminie 3 miesięcy, o czym mowa w ust.2 powołanego artykułu ani nie uczyniła tego później w ciągu 30 dni na wezwanie organu nadzoru stosownie do ust.1 art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym – zgodnie z prawem Wojewoda Dolnośląski, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

W tym stanie rzeczy, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.