Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi B. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe I. oddala skargę, II. przyznaje adw. [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...],- ([...]) złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu.

B. J. zgłosiła do Oddziału Celnego w [...] w dniu [...] 2002 r. zgłoszenie celne uzupełniające [...] sporządzone na podstawie wpisu do rejestru procedury uproszczonej z dnia [...] 2002 r. pod pozycją [...].

Decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w L. uznał za nieprawidłowe powyższe zgłoszenie celne w procedurze uproszczonej oraz zgłoszenie celne uzupełniające w części dotyczącej stawki celnej i kwoty długu celnego. Organ wezwał też stronę do uiszczenia uzupełniającej kwoty długu celnego i odsetek wyrównawczych. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej wezwania do zapłaty odsetek wyrównawczych i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części decyzję pozostawił bez zmian.

Strona wniosła skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia [...] 2008 r., sygn. akt [...].

Pismem z dnia [...] 2014 r. strona zwróciła się do organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia [...] 2007 r.

Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], na podstawie art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 262 i art. 2652 pkt. 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz. U. z 2004 r. Nr 68, poz. 623 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ celny wskazał, że dług celny powstał w dniu [...] 2002 r., natomiast zgodnie z art. 2652 pkt. 1 Kodeksu celnego organ celny nie wszczyna lub odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od daty powstania długu celnego upłynęły 3 lata. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że niezasadnie zastosowano 3 -letni termin wskazany w art. 2652 pkt. 1 Kodeksu celnego, gdyż postępowanie organu kwestionujące zastosowaną stawkę celną było wszczęte po upływie tego czasu. Strona wniosła o uchylenie decyzji określającej kwotę długu celnego z powodu poważnych wad prawnych.

Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne i rozważania prawne dotyczące 3 -letniego terminu z art. 2652 pkt. 1 Kodeksu celnego. Jednocześnie organ celny uznał, że nawet zakładając, iż powyższy przepis Kodeksu celnego jest nieuprawniony, to i tak organ ten musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na prawomocny wyrok WSA w Poznaniu.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła: 1) naruszenie art. 6, art. 8, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodów proceduralnych, 2) wydanie decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym przez ten sam organ, który dopuścił się uprzednio błędnej interpretacji prawa na niekorzyść skarżącej, 3) utrudnianie skarżącej prawa do skorzystania z przywileju ubiegania się od Skarbu Państwa odszkodowania za szkody poniesione na skutek błędów organu. Strona wniosła o uchylenie wszystkich decyzji wydanych w sprawie oraz o przekazanie sprawy organowi podatkowemu lub Ministrowi Finansów do ponownego merytorycznego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła generalnie argumenty merytoryczne dotyczące niezasadnego - jej zdaniem - zakwestionowania danych w zgłoszeniu celnym, co skutkowało określeniem wobec niej kwoty długu celnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2014 r. skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 65 § 5 Kodeksu celnego w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne uznanie jej za stronę postępowania celnego. W jej ocenie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż została skierowana do agencji celnej, która nie może być stroną postępowania.

W piśmie z dnia [...] 2015 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podniósł, że pięcioletni termin, o którym mowa w art. 249 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej, a który w sprawie winien znaleźć zastosowanie, powinien być liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Natomiast w sprawie nie powinien znajdować zastosowania art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, bowiem skutkuje to rażącym naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej. Tym samym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. w ustawowym terminie. Ponadto skarżąca podniosła w sprawie zarzuty, które nie były dotychczas rozpatrywane przez sąd administracyjny, a zatem nie powinna znaleźć zastosowania przesłanka z art. 249 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej.

Pismem z dnia [...] 2015 r. skarżąca przytoczyła argumentację wspartą publikacjami, wskazującymi w jej ocenie na zasadność skargi. Ponadto zdaniem skarżącej przysługuje jej prawo do wznowienia postępowania, bowiem nastąpiło wykrycie okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a skarżąca nie mogła skorzystać z nich w poprzednim postępowaniu ze względu na brak wystarczającej wiedzy prawnej i stan zdrowia. W ocenie skarżącej uzasadnione jest także włączenie do rozstrzygnięcia sporu Trybunału Konstytucyjnego.

Na rozprawie w dniu [...] 2015 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowiska w sprawie, a także wniosła o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność art. 2652 Kodeksu celnego z art. 32 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie dług celny powstał w dniu [...] 2002 roku.

Na mocy art. 25 obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. z 2004 r. Nr 68, poz. 623 ze zm.) dotychczasowe przepisy celne, czyli ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze), utraciły ważność. Z mocy jednak art. 26 tej ustawy przepisy dotychczasowe (procesowe i materialne) stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem akcesji Polski do UE, a więc przed dniem 1 maja 2004 r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I GSK 698/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc, organ celny zasadnie stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie regulacje prawne Kodeksu celnego. W myśl art. 262 tego aktu prawnego do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Pierwszeństwo mają zatem przepisy Kodeksu celnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma trzyletni termin określony w art. 2652 pkt. 1 Kodeksu celnego oraz jakie skutki prawne (procesowe) powoduje jego upływ. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ten przepis miał bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowi on, że jeżeli upłynęły trzy lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jest to niewątpliwie przepis szczególny, zawierający samodzielne uregulowanie, wyłączające w zakresie nim objętym stosowanie przepisów działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), do którego odnośnie spraw celnych odsyła art. 262 Kodeksu celnego. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1461/04, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt I GSK 144/08, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 370/09, CBOSA). Zatem twierdzenie wnoszącej skargę, że organ celny winien w tym względzie zastosować przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie w jakim regulują one odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy istnieje przesłanka negatywna postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w postaci upływu pewnego termin (art. 249 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej), nie jest uzasadnione. W tym przypadku, jak wspomniano powyżej, przepisy Kodeksu celnego przewidują normę o charakterze szczególnym, wyłączającą zastosowanie art. 249 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej. Trzyletni termin uregulowany w art. 2652 pkt. 1 Kodeksu celnego jest przy tym terminem nieprzywracalnym, co wynika wprost z treści art. 11 Kodeksu celnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 488/09, CBOSA).

Wskazać należy również, że przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego odnosi się do wszelkich decyzji wydanych przez organy celne, bez względu na przedmiot rozstrzygnięcia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I GSK 698/07, CBOSA).

Dług celny w niniejszej sprawie powstał w dniu [...] 2002 r. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę skarżącą. Złożenie przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pismem z dnia [...] 2014 r., w kontekście powyższych rozważań, słusznie zatem uznano za spóźnione. Możliwość wszczęcia takiego postępowania istniała wyłącznie do dnia [...] 2005 r.

Należy podkreślić, że w świetle przytoczonych przepisów upływ omawianego terminu musi powodować wydanie przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 370/09, CBOSA). Na tym wstępnym etapie postępowania, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie bada się, czy rzeczywiście istniały jakiekolwiek przesłanki merytoryczne do stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem wskazane przez autorkę skargi okoliczności, które w jej ocenie, należało zakwalifikować jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogły być brane pod uwagę także przez Sąd w niniejszym postępowaniu.

Zauważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Organy celne, wobec upływu trzyletniego okresu od dnia powstania długu celnego, nie mogły merytorycznie załatwić wniosku skarżącej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia objętego wnioskiem postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I GSK 1156/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 151/12, CBOSA).

Niezależnie od powyższego, w kontrolowanej sprawie zaistniała także kolejna przesłanka negatywna uniemożliwiająca organowi celnemu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zgodnie z art. 249 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt. 4 Ordynacji podatkowej. Regulacja ta, stosownie do art. 262 Kodeksu celnego, winna w sprawie znaleźć zastosowanie wprost, jako że w tym zakresie, odmiennie niż w przypadku negatywnej przesłanki odnoszącej się do upływu pewnego terminu, przepisy Kodeksu celnego kwestii tej w żaden sposób nie regulują.

Zatem, co równie istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, należy zauważyć, że WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] 2008 r., sygn. akt [...], oddalił skargę na decyzję z dnia [...] 2007 r. Dyrektora Izby Celnej w P., której stwierdzenia nieważności obecnie domaga się strona skarżąca. Jednocześnie żądanie stwierdzenia nieważności nie opiera się na przepisie art. 247 § 1 pkt. 4 Ordynacji podatkowej, to jest nie wskazuje, aby decyzja ta dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Nie jest natomiast trafna argumentacja skarżącej, zaprezentowana na etapie postępowania przed tutejszym Sądem, zgodnie z którą ostatnio przywołana przesłanka nie miałaby znaleźć zastosowania z uwagi na to, że skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności podniosła zarzuty, które nie były przedtem rozpatrywane przez tutejszy Sąd. Takie ograniczenie zastosowania art. 249 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej nie wynika z jego treści, w której uwzględniono jedynie zastrzeżenie odnoszące się do art. 247 § 1 pkt. 4 Ordynacji podatkowej. Ponadto podkreślić należy, że normatywną podstawę powagi rzeczy osądzonej, która stanowi ratio legis rozwiązania przyjętego w art. 249 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej, stanowią przepisy art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do treści przepisu art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych - także inne osoby. Z kolei, zgodnie z treścią przepisu art. 171 P.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest kwestia legalności formy działania administracji publicznej (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). Z kolei zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, kształtujący wyrokiem stan powagi rzeczy osądzonej, jest określony treścią przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten normuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada legalność całego działania administracji publicznej, nawet jeżeli skarżący zakwestionował jedynie jej część, pod kątem wykrycia wszelkich naruszeń prawa, jakimi może być ona dotknięta. Zasada nie związania sądu administracyjnego granicami skargi jest przy tym traktowana jako obowiązek (a nie uprawnienie) sądu administracyjnego. Zatem bez względu na treść skargi sąd administracyjny musi zbadać pod kątem legalności całe zaskarżone orzeczenie i w razie stwierdzonych naruszeń prawa usunąć je z porządku prawnego, przy czym sposób usunięcia jest uzależniony od rodzaju stwierdzonej wady. Wobec powyższego ograniczenie zastosowania art. 249 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej, postulowane przez stronę skarżącą, nie znajduje normatywnego uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało stwierdzić, że organ celny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] 2007 r. Nie budzi także wątpliwości, że to ten organ był właściwy do podjęcia kontrolowanej w sprawie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 2622 § 1 Kodeksu celnego w sprawach wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną dyrektora izby celnej, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany takiej decyzji właściwy jest ten organ. Z kolei od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej, z zastrzeżeniem art. 278 § 3 Kodeksu celnego (który w sprawie nie znajdował zastosowania), nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 2621 § 1 zd. 1 Kodeksu celnego).

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu poddania badaniu zgodności z Konstytucją przepisu art. 2652 pkt. 1 Kodeksu celnego. Jak stwierdził w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I GSK 814/13, to wątpliwości Sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest nabranie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności art. 2652 pkt. 1 Kodeksu celnego z normami Konstytucji RP. Należy raz jeszcze zwrócić uwagę, że wskazany przepis kreuje termin, w którym możliwe jest uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej organu celnego. Termin ten ma charakter nieprzywracalny (przedawniający – art. 11 Kodeksu celnego). Podkreślenia wymaga to, że cezura czasowa zakreślona w tym przepisie spełnia rolę gwarancyjną dla strony postępowania celnego – adresata decyzji ostatecznej, w tym sensie, że chroni go przed wzruszaniem tej decyzji z urzędu przez organ celny po upływie trzyletniego terminu od chwili powstania długu celnego. Takie ujęcie kwestionowanej przez stronę instytucji pozwala na uznanie jej za spełniającą normy konstytucyjne.

Ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnośnie art. 2652 pkt. 1 Kodeksu celnego nie mogłoby mieć nadto jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, skoro odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, poddana kontroli Sądu, uzasadniona była także przesłanką wynikającą z art. 249 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej.

Ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w punkcie I. sentencji wyroku.

O zwrocie pełnomocnikowi strony skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu postanowiono jak w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 205 § 2 i art. 250 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).