Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt VII SO/Wa 36/23 o wymierzeniu Wójtowi Gminy J. grzywny w wysokości 1500 zł za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie nieudostępnienia akt postępowania administracyjnego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 13 marca 2024 r., VII SO/Wa 36/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie nieudostępnienia akt postępowania administracyjnego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy – wymierzył Wójtowi Gminy J. grzywnę w wysokości 1500 zł za nieprzekazanie skargi w terminie wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 15 grudnia 2023 r. A.S. ("wnioskodawca" lub "skarżący") wystąpił do WSA w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Wójtowi Gminy J. (organ) grzywny w wysokości 3 000 zł za nieprzekazanie w terminie jego skargi z 24 października 2023 r. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie nieudostępnienia akt postępowania administracyjnego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 27 września 2022 r. Pismem z 15 stycznia 2024 r., po uzupełnieniu przez skarżącego brakującego wpisu sądowego, sąd wojewódzki przekazał odpis wniosku organowi.

Pismem z 17 stycznia 2024 r. skarżący uzupełnił swój wniosek, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, a także zwrócił uwagę na nieprawidłowości organu w przekazaniu skargi z dnia 24 października 2023 r., które sąd ustalił w sprawie o sygn. VII SAB/Wa 202/23.

Do złożonego wniosku organ się nie ustosunkował.

WSA w Warszawie, na podstawie analizy akt VII SAB/Wa 202/23, a w szczególności wyjaśnień skarżącego z 22 grudnia 2023 r. oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z 5 stycznia 2023 r., ustalił że w dniach 23-24 października 2023 r. skarżący wniósł cztery skargi na bezczynność organu, m.in. w sprawie objętej niniejszym postępowaniem. Organ natomiast prawidłowo przekazał jedynie jedną z nich i tylko w stosunku do niej prawidłowo udzielił odpowiedzi na skargę. W zakresie natomiast pozostałych trzech (w tym objętej niniejszym postępowaniem) skargę tą wraz z odpowiedzią na skargę przekazał w sposób nieprawidłowy, co z kolei doprowadziło do omyłkowego połączenia czterech skarg w jedną i zarejestrowania ich pod sygn. VII SAB/Wa 202/23. To zaś uniemożliwiło zarejestrowanie tych skarg i nadanie im dalszego biegu. W związku z tym sąd wojewódzki pozostałe trzy skargi przekazał organowi celem udzielenia na nie odpowiedzi i przekazania ich do sądu w prawidłowej formie wraz z kompletnymi aktami administracyjnymi.

Dokonując analizy akt: VII SAB 21/24 sąd I instancji ustalił natomiast, że odpowiedź na skargę z 24 października 2023 r. (objętej niniejszym postępowaniem) w sposób prawidłowy przekazana została dopiero przy piśmie organu z 20 lutego 2024 r. i to dopiero na wezwanie Sądu.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie tegoż sądu, powyższe okoliczności (przekazanie skargi po blisko 3 miesiącach od upływu ustawowego terminu oraz niestaranność organu w przekazaniu tej skargi), okazały się najistotniejsze w ustalaniu wysokości grzywny. Sąd wojewódzki wziął natomiast pod uwagę, że nieprawidłowość w przekazaniu skargi była niezamierzona i wynikała jedynie z niedopatrzenia organu, co miało wpływ na wysokość wymierzonej grzywny – w wysokości niższej niż domagał się tego skarżący.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że maksymalna wysokość grzywny mogła zatem wynosić dziesięciokrotność tej kwoty, tj. 62 461,30 zł. W ocenie tegoż sądu, dla uniknięcia podobnych uchybień w przyszłości, wystarczające było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 500 zł, tj. w wysokości nieprzekraczającej 5% maksymalnej kwoty grzywny.

Zażalenie na postanowienie złożył Wójt Gminy J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając te postanowienie w całości.

W myśl art. 194 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm. - Ppsa) wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu.

Sądowi Wojewódzkiemu zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które polegało na:

1. niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 55 § 1 Ppsa, bowiem okoliczności sprawy pokazują, że organ administracji poprzez błędne wydrukowanie i przesłanie do WSA w Warszawie wydruku skargi (wraz z pozostałymi trzema wydrukami skarg) przy piśmie z 10 listopada 2023 r., VII SO/Wa 35/23, nie miało na celu lekceważenia wnioskodawcy (skarżącego), wymiaru sprawiedliwości czy też celowego wprowadzania w błąd sądu lub skarżącego, ale wynikało raczej z nieznajomości problematyki stosowania art. 12b § 4 w zw. z § 2 Ppsa, gdyż wszystkie 4 skargi skarżącego wniesione w dniach 23-24 października 2023 r. na bezczynność organu, zostały wniesione drogą elektroniczną na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji (na omyłkowe połączenie 4 skarg w jedną sprawę VII SAB/Wa 202/23 organ nie miał wpływu);

2. pominięcie przez Sąd Wojewódzki tego, że grzywna z art. 55 § 1 Ppsa ma charakter fakultatywny, sąd może zastosować, ale nie ma takiego obowiązku i powinien mieć na uwadze powody niewykonania obowiązku przez organ administracji, gdyż skarżący złożył wiele skarg drogą elektroniczną w tej samej sprawie administracyjnej, dot. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości o nr ewid.[...] obręb [...], gm. J., co spowodowało niezamierzone błędy organu w przekazaniu skarg do Sądu;

3. zastosowaniu nieproporcjonalnej wysokości grzywny (1500 zł) do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny, przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 Ppsa, gdyż zaniechanie organu sprowadzało się do przekazanie skargi w niewłaściwej formie a nie nieprzekazania w ogóle, i mogło być usunięte w postępowaniu naprawczym, przy czym wezwanie w tej sprawie organ otrzymał dopiero pismem z 31 stycznia 2024 r. i wówczas organ obowiązek swój wykonał poprawnie, zaś ukaranie grzywnami po 1500 zł za każdą z czterech nieprawidłowo przekazanych skarg da kwotę 6.000 zł (np. w sprawie VII SO/Wa 35/23 sąd wojewódzki nałożył grzywnę 1.500 zł za nieprzekazanie innej skargi z 24 października 2023 r.).

W uzasadnieniu zażalenia podnosi, że sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę przyczyn niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 Ppsa, bowiem okoliczności sprawy pokazują, że uchybienie obowiązkowi przekazania w terminie 30 dni skargi za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej nie było wynikiem lekceważącego stosunku do wnioskodawcy, czy też świadomego lekceważenia prawem określonych obowiązków, lecz wynikało jedynie z błędnego przekonania, że organ przesyłając wydruk skargi w dniu 10 listopada 2023 r. uczynił zadość swoim obowiązkom i że skargę przekazał do właściwego sądu.

Dalej wskazuje, że sąd wojewódzki określając wysokość grzywny, powinien zauważyć po stronie gminy brak celowego zamiaru przewlekania postępowania, bądź lekceważenia obowiązków ustawowych, zatem jeżeli miała być wymierzona grzywna to niewielka dolegliwość finansowa w kwocie ok. 300 zł winna spełnić funkcję prewencyjną.

W odpowiedzi na zażalenie A.S. wnioskuje o oddalenie zażalenia w całości, ewentualnie o odrzucenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych lub ewentualnie o zastosowanie art. 206 lub art. 207 § 2 Ppsa. Jednocześnie wnioskodawca, na podstawie art. 106 § 1 Ppsa wnioskuje o przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszego pisma dokumentów.

Wnioskodawca zwraca uwagę, że na dzień sporządzenia niniejszego pisma zapadły następujące prawomocne rozstrzygnięcia:

• Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ("SKO") decyzją z 5 maja 2023 r. w sprawie KOA/498/Ar/23, uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z 12 grudnia 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania,

• SKO w Warszawie postanowieniem z 5 września 2023 r. w sprawie KOA/4692/Ar/23 stwierdziło, iż Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa w sprawie znak GP.6730.181.2022,

• SKO w Warszawie postanowieniem z 7 września 2023 r. w sprawie KOA/4700/Ar/23 stwierdziło, iż Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa w sprawie znak GP.6730.110.2017,

• WSA w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2024 r. w sprawie VII SAB/Wa 202/23 stwierdził, iż Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszenia prawa w sprawie znak GP.6730.110.2017.

Zdaniem skarżącego opieszałe i niedbałe działania Wójta Gminy J. oddziałują negatywnie na wnioskodawcę opóźniając rozpoczęcie budowy domu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1 i § 1a Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu.

Stosownie do treści art. 54 § 1 Ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 Ppsa).

Przy czym, zgodnie z § 3 ust. 1-4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. 2019, poz. 1003; dalej: "rozporządzenie Prezydenta RP"), skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone (ust. 1). Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (ust. 2). W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 2, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, kopię skargi lub odpowiedzi na skargę, w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnia się kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (ust. 4).

Natomiast w myśl art. 55 § 1 Ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.

Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 Ppsa sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 Ppsa. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne. Złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji, uwzględniając wniosek o wymierzenie grzywny rozważył wszystkie okoliczności sprawy i prawidłowo przyjął, że organ uchybił terminowi na przekazanie skargi, co uprawniło tenże sąd do wymierzenia mu grzywny. Skarga z 24 października 2023 r. wraz z urzędowym poświadczeniem jej przedłożenia, wniesiona za pośrednictwem platformy e-PUAP, nie została przekazana w terminie wraz z odpowiedzią na skargę przez organ do sądu wojewódzkiego w takiej formie, w jakiej została wniesiona do organu. Termin w jakim organ winien był wypełnić ten obowiązek upłynął w dniu 23 listopada 2023 r. Tymczasem skarga w postaci dokumentu elektronicznego i odpowiedź na skargę została przesłana do sądu dopiero po otrzymaniu wezwania przy piśmie organu z 20 lutego 2024 r. Organ uchybił zatem terminowi wskazanemu w art. 54 § 2 Ppsa, co przesądza o przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 Ppsa.

Odnośnie zaś wysokości grzywny wskazać należy, że została ona wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 Ppsa. Prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzona kwota spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Ustawodawca w art. 154 § 6 Ppsa pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzona kwota grzywny nie jest wysoka, porównując z kwotą maksymalną, przewidzianą w art. 154 § 6 Ppsa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego nie podlegał uwzględnieniu, gdyż przepisy ustawy – Ppsa nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów tego postępowania. Zgodnie z art. 209 Ppsa, o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa.