Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] S. A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić Zakładowi [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Dnia 12 czerwca 2015 roku Marszałek Województwa działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 17 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 90, poz. 607 z późn. zm.) oraz w związku z art. 72 i 73 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 888) postanowił o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu w sprawie określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2007-2012 dla Zakładu [...] S.A. w K..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 15 października 2013 r. został poinformowany o wszczęciu śledztwa o sygn. [...] w sprawie poświadczenia nieprawdy w dokumentach potwierdzających odzysk i recykling odpadów opakowaniowych ze szkła przez członków zarządu PPUH "[...]" sp. z o.o. w S., w okresie od grudnia 2007 r. do grudnia 2011, tj. o czyn z art. 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 1997 nr 88 poz. 553). Przedmiotowe śledztwo zostało zakończone wniesieniem do Sądu Okręgowego w K. Wydział XXI Karny, aktu oskarżenia z dnia 6 lutego 2014 roku, który został zarejestrowany pod sygn. [...]. Organ I instancji wskazał, że w odpowiedzi na jego pismo, Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. udostępnił akta śledztwa o sygn. akt [...] upoważnionym pracownikom Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Jedno z ustaleń dokonanych w postępowaniu karnym na podstawie zebranego materiału dowodowego wskazuje, że dokumenty DPO i DPR dotyczące wykonania usługi odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych ze szkła o łącznej wadze 16 850,00 ton, o łącznej wartości netto 1 011 000,00 zł wystawione przez spółkę "[...]" z siedzibą w S. do Zakładu "[...]" S.A. z siedzibą w K., nie odzwierciedlają faktycznego procesu zbiórki i przeprowadzenia recyklingu odpadów szklanych. Marszałek Województwa został poinformowany przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K., iż od wskazanych powyżej ilości odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie 15 01 07, które w rzeczywistości nie zostały zebrane i poddane odzyskowi, winna zostać wniesiona opłata produktowa do poszczególnych Urzędów Marszałkowskich.

W dniu 2 grudnia 2013 r. Marszałek Województwa, działając na podstawie art. 61 § 4 kpa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2007 - 2012.

Organ przedstawił przebieg postępowania, uwagi i zastrzeżenia wniesione w toku postępowania przez pełnomocnika skarżącej. Wskazał, że pełnomocnik składał wnioski o zawieszenie oraz wskazał, iż kontrola PPUH "[...]" Sp. z o.o. przeprowadzona w 2010 roku przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. nie stwierdziła nieprawidłowości co do dokumentów DPO i DPR dotyczących odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych za szkła o kodzie 15 01 07 wystawionych przez spółkę "[...]" Sp. z o.o. Ponadto podnosił, iż na obecnym etapie postępowania sprawozdania OŚ-OP1 złożone za lata 2008-2012 zostały wypełnione zgodnie z prawem na podstawie dokumentów potwierdzających odzysk i recykling wystawionych przez [...] Sp. z o.o. i nie ma podstaw faktycznych i prawnych do ich korygowania. Podkreślił również, że szkło dostarczane było przez kilkanaście podmiotów, a rzekomy brak dotyczył jedynie kilku z nich i w związku z tym nie ma możliwości jednoznacznego przypisania zbiórki odpadów szklanych do wystawionych przez spółkę "[...]" dokumentów DPO i DPR na rzecz poszczególnych organizacji odzysku. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego na okoliczność wielkości zbiórki i recyklingu wykonanego przez [...] Sp. z o.o. oraz wielkości sprzedaży kruszyw i piasku na rzecz wskazanych przez organizację przedsiębiorców, gdyż może to mieć wpływ na ustalenie w jakim zakresie dokumenty DPO/DPR wystawione przez spółkę "[...]" nie odzwierciedlają faktycznego procesu zbiórki i recyklingu odpadów szklanych. Podniesiono także, iż dowody z przesłuchania świadków i podejrzanych w postępowaniu karnym nie spełniają wymagań przewidzianych w art. 75 i następnych kpa, gdyż w szczególności stronie nie został zapewniony czynny udział w tych czynnościach. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że wniosek Prokuratora o wydanie wyroku i orzeczenie uzgodnionych z oskarżonymi kar bez przeprowadzenia rozprawy nie został przez Sąd uwzględniony. Zgodnie z ustnym uzasadnieniem Sądu, istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione. Wyjaśnienie sprawy będzie przedmiotem postępowania sądowego, w wyniku którego może zostać stwierdzone, iż dokumenty DPO/DPR nie poświadczały nieprawdy lub nie poświadczały nieprawdę w pełnym zakresie lub też może się okazać, że pokrzywdzonym w sprawie jest Skarb Państwa, a nie organizacje odzysku, szczególnie w zakresie opłaty produktowej. Na gruncie powyższych zastrzeżeń pełnomocnik skarżącej wskazał, iż wynik postępowania karnego oraz dokonane w nim ustalenia faktyczne i prawne może warunkować rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co uzasadnia zawieszenie postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie jest w stanie samodzielnie ustalić czy dokumenty DPO/DPR za lata 2007 - 2008 wystawione na rzecz Zakładu [...] S.A. odzwierciedlają faktyczny proces zbiórki i recyklingu odpadów szklanych. Marszałek uznał, iż rozstrzygnięcie kwestii czy wykorzystane przez organizację, a wystawione przez spółkę "[...]" dokumenty DPO i DPR poświadczają nieprawdę należy do sądu karnego. Jak podkreślił organ, dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii w rezultacie przeprowadzonego postępowania karnego będzie stanowiło dla niego podstawę do ewentualnego zakwestionowania prawdziwości danych zawartych w tych dokumentach, a następnie rozstrzygnięcia w zakresie należnej opłaty produktowej. W ocenie organu zachodzi również ścisły związek pomiędzy ustaleniem prawdziwości danych wskazanych w przedłożonych przez skarżącą sprawozdaniach OŚ-OP1, a określeniem w drodze decyzji administracyjnej wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2007-2012. W ocenie organu ustalenie w toku postępowania sądowego prawdziwości danych zawartych w dokumentach DPO i DPR wystawionych dla organizacji przez PPUH "[...]" Sp. z o.o. stanowi zagadnienie wstępne.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Prokurator Okręgowy w K. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wnosząc o uchylenie postanowienia w całości. W uzasadnieniu stwierdził, iż uznanie sądowych ustaleń odnośnie prawdziwości danych zawartych w dokumentach za zagadnienie wstępne jest błędne ze względu na to, że sam wniosek, iż wyniki postępowania dowodowego w sprawie karnej mogą implikować ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym ma znaczenie jedynie faktyczne i nie odpowiada konstrukcji przesłanki, którą wymienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podniósł również, iż organ przy ustalaniu stanu faktycznego może wykorzystać dotychczasowe dowody, zebrane w toku postępowania przygotowawczego i dokonać ich oceny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa i art. 123 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj., że rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium wskazało, że zgodnie z poglądem przyjętym w doktrynie, "zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie". Ponadto Kolegium podkreśliło, iż samo to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji administracyjnej nie jest wystarczające do uznania, że stanowi on zagadnienie wstępne. Wyjaśniono, że taka zależność musi wynikać z bezpośredniego związku przyczynowego, przejawiającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest bezwzględnie uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Jak wskazano, powołując się na wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 roku, sygn. akt II OSK 2274/10, zagadnienie wstępne stanowić może tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Kolegium wyjaśniło także, że zawieszenie postępowania może nastąpić jedynie po ustaleniu konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie od rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek strony. Podkreślono także, iż "okoliczność, że ustalenia dokonywane w innym postępowaniu mogą posłużyć za dowód w sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym".

Skargę na postanowienie Kolegium do WSA w Krakowie złożył Zakład S.A z siedzibą w K., zarzucając naruszenie:

– art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak uzasadnienia spełniającego wymagania przewidziane w art. 107 § 3 kpa przemawiającego za uchyleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i tym samym uzasadniającego odmowę zawieszenia postępowania, gdyż w szczególności organ II instancji nie uzasadnił w wymagany sposób braku bezpośredniego związku pomiędzy prawomocnym wyrokiem sądu karnego, a rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie określenia skarżącemu wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2007-2012,

– art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przypuszczalne przyjęcie przez organ II instancji, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy wyrokiem sądu karnego w przedmiocie fałszerstwa intelektualnego dokumentów, a rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie określenia skarżącemu wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2007-2012, w sytuacji, gdy kwestionowane w postępowaniu karnym dokumenty DPO/DPR oraz zawarte w nich informacje mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów, wskazał na nieprawidłowości w sporządzeniu uzasadnienia. Podniósł, iż z uzasadnienia nie wynika, czy Marszałek zbadał, czy zachodzi przypadek braku bezpośredniego związku pomiędzy prawomocnym wyrokiem sądu karnego, a rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w tej indywidualnej i konkretnej sprawie. Zdaniem skarżącego, na podstawie uzasadnienia nie można ustalić, czy Kolegium zapoznało się z aktem oskarżenia, przedmiotem prowadzonego postępowania karnego, materialnoprawną podstawą rozstrzygania niniejszej sprawy administracyjnej i wskazaną sprawą karną. Dlatego skarżący stwierdził, że organ II instancji zaniechał stosowania prawa zadowalając się jedynie dokonaniem doktrynalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając drugi zarzut wskazał, powołując się na wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 roku, sygn. akt II FSK 93/14, że sąd administracyjny jest związany ustaleniami co do popełnienia przestępstwa zawartymi w sentencji wyroku wydanego w postępowaniu karnym. Podniósł, że w sentencji wyroku znalazłoby się rozstrzygnięcie co do sfałszowania i jego zakresu, gdyż stanowi ono opis strony przedmiotowej przestępstwa fałszerstwa dokumentu. Oznacza to, że organ administracji oraz sądy administracyjne będą związane ww. rozstrzygnięciem. Ponadto zwrócił uwagę na fakt, że bez zawiadomienia prokuratury o rzekomym fałszerstwie dokumentów DPO/DPR, postępowanie administracyjne nie zostałoby wszczęte, a sprawa o określenie opłaty produktowej za lata 2007-2012 byłaby bezprzedmiotowa. Pełnomocnik skarżącej zarzucił także, że błędny jest pogląd organu II instancji o możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracyjny na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania karnego. Organ ma bowiem obowiązek przeprowadzić wszystkie dowody ponownie z zachowaniem zasad przewidzianych w kpa.

W dniu 20 listopada 2015 r. strona skarżąca złożyła pismo procesowe uzupełniające skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Aby mogło dojść do sądowej kontroli aktu administracyjnego, zgodnie z ww. przepisami, Sąd musi stwierdzić, czy na zaskarżony akt przysługuje w ogóle skarga do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa rozstrzygnął sprawę (kwestię zagadnienia wstępnego) merytorycznie orzekając o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na brak występowania zagadnienia wstępnego. Uchylenie postanowienia organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania jest równoznaczne z odmową zawieszenia postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ, stosownie do art. 142 K.p.a,. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym np. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, czy postanowieniu NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl)

Konsekwencją tego, że przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, jest niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.. Stanowisko, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego zostało już wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13.

Ponieważ zaskarżone postanowienie Wojewody w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w konsekwencji - rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.