I OSK 236/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-05-18	
Data wpływu	2011-02-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 80/10	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i nakazano organowi rozpoznanie wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 13 ust. 3 pkt 1 ppkt b); Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 80/10 w sprawie ze skargi E. L. w przedmiocie bezczynności Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie 1. uchyla zaskarżony wyrok i nakazuje Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie rozpoznanie wniosku E. L. z dnia 12 kwietnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na rzecz E. L. kwotę 760 (słownie: siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 października 2010 r., II SAB/Kr 80/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie.

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. E. L. wniosła 23 czerwca 2010 r. skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, powołując się na art. 21 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm. – dalej "u.o.d.o.") w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za bezzasadną wskazując, że Dyrektor ZIKiT nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności w związku z wnioskiem E. L. z 12 kwietnia 2010 r. o udzielenie informacji publicznej. We wniosku tym skarżąca domagała się odpowiedzi na dwa pytania: "1. Czy wydawane przez Dyrektora "identyfikatory" o treści "Kontrola infrastruktury komunalnej", "Upoważnia do wjazdu i postoju w strefach ograniczonego ruchu, postoju w strefach płatnego parkowania", "Obsługa techniczna", "Obsługa techniczna - media" i podobne upoważniają do postoju w strefach płatnego parkowania bez uiszczania opłat uchwalonych w uchwale Rady Miasta Krakowa nr XXXII/268/03 z późn. zmianami? 2. Jeżeli tak, to na jakiej podstawie prawnej osobom korzystającym z ww. "identyfikatorów" przysługuje takie uprawnienie?".

Pismem z 26 kwietnia 2010 r. strona przeciwna udzieliła odpowiedzi na te pytania wskazując, że: "1. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie dysponuje oznakowanymi oraz nieoznakowanymi pojazdami służbowymi. Ponadto, z uwagi na fakt, iż ZIKiT nie realizuje działalności wykonawczej - zgodnie z § 3 ust. 4 statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, będącego załącznikiem do uchwały Nr XLVIII/594/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2008 roku - zadania wykonawcze wynikające z roli pełnienia zarządu drogi zlecane są podmiotom zewnętrznym. Dlatego też dla potrzeb wykonywania czynności służbowych (zarówno kontrolnych, jak i wykonawczych) wydawane są przedmiotowe identyfikatory. Wśród wydanych identyfikatorów znajdują się również identyfikatory dla mieszkańców rejonu parkingu przy [...] o treści: "Zgoda na wjazd i postój w strefie B dot. ul. [...], ul. [...],[...]." 2. Uprawnienie do postoju pojazdów zarządu drogi bez uiszczania opłat w strefie płatnego parkowania wynika jasno i wprost z art. 13 ust. 3 pkt 1 ppkt b) ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (tekst jedn. - Dz. U. 2007.19.115). Natomiast identyfikatory przeznaczone dla mieszkańców upoważniają do wjazdu i postoju w strefie B tylko na wyznaczonych ulicach i nie zwalniają z opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania".

Na rozprawie 21 października 2010 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy pismo, które precyzuje zarzuty zawarte w skardze. W piśmie tym podniosła, że we wniosku z 12 kwietnia 2010 roku zadała dwa pytania: czy wydawane przez Dyrektora ZIKiT identyfikatory upoważniają do postoju w strefach płatnego parkowania bez uiszczania opłat uchwalonych w stosownej uchwale Rady Miasta Krakowa oraz jaka jest ewentualna podstawa prawna dla takiego upoważnienia. Zdaniem skarżącej, Dyrektor unika odpowiedzi na powyższe pytania. Zamiast tego "pisze o uprawnieniach do postoju pojazdów zarządu drogi oraz mieszkańców strefy B, które to pojazdy korzystają z identyfikatorów SO lub identyfikatorów mieszkańca B, a nie identyfikatorów", o które pytała skarżąca. Udzielone jej odpowiedzi dotyczą spraw, których wniosek o udzielenie informacji publicznej nie dotyczył. Skarżąca skierowała pytanie "o identyfikatory wydawane przez Dyrektora pracownikom ZIKiT na pojazdy prywatne, wykonawcom prac na zlecenie ZIKiT dla pojazdów tych wykonawców, firmom pogotowia dźwigowego, firmom obsługującym wypożyczalnię rowerów, osobom wykonującym przejazdy okolicznościowe, mediom oraz innym podmiotom", którym - według skarżącej – bezprawnie wydano te identyfikatory. Grupy podmiotów, którym identyfikatory wydał Dyrektor ZIKiT są znane skarżącej z pisma nr [...], które [...] marca 2010 roku skierował do jej męża W. L. Dyrektor ZIKiT i którego kopia znajduje się w WSA w Krakowie w aktach sprawy II SAB/Kr 79/10.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat między innymi za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, a powołany w piśmie Dyrektora ZIKiT art. 13 ust. 3 pkt b przewiduje, że od wymienionych opłat zwolnione są pojazdy zarządów dróg, to powyższe oznacza, że udzielono skarżącej odpowiedzi na zadane przez nią pytania z zakresu informacji publicznej, a zatem w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności Dyrektora ZIKiT.

W skardze kasacyjnej z 3 stycznia 2011 r., E. L. zaskarżyła w całości powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co spowodowało bezzasadne oddalenie skargi, mimo że obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.d.o. i zobowiązanie Dyrektora ZIKiT w Krakowie do udzielenia w określonym terminie informacji publicznej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, z treści którego nie wynika w sposób jasny, dlaczego Sąd I Instancji podzielił stanowisko Dyrektora ZIKiT w Krakowie, co spowodowało oddalenie skargi, a także poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I Instancji do podstawowego zarzutu skargi wniesionej przez Skarżącą.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przez sąd przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.d.o., poprzez przyjęcie, że udostępnieniem informacji publicznej jest skierowanie do osoby składającej wniosek o udostępnienie tej informacji jakiegokolwiek pisma i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 13 ust. 3 pkt 1 ppkt b) ustawy o drogach publicznych, jako podstawy materialno-prawnej zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, realizację obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Dyrektor ZIKiT w Krakowie powinni rozpocząć od ustalenia rzeczywistej treści żądania strony. W niniejszej sprawie WSA w Krakowie ograniczył się jedynie do dokładnego zacytowania treści pytań skarżącej i treści odpowiedzi Dyrektora ZIKiT w Krakowie. WSA w Krakowie nie ustalił, że istotą żądania skarżącej było ustalenie czy wydawane przez Dyrektora ZIKiT w Krakowie identyfikatory upoważniają do postoju w strefach płatnego parkowania bez uiszczania stosownych opłat i jaka jest ewentualna podstawa prawna takiego upoważnienia. Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi ani potwierdzającej, ani zaprzeczającej. Mimo dodatkowego podniesienia tego zarzutu w załączniku do protokołu rozprawy z 21 października 2010 roku, WSA w Krakowie nie ustosunkował się do niego. W przepisie zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie chodzi bowiem o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Skarżąca w uzasadnieniu wyroku nie uzyskała odpowiedzi na przedstawione przez nią kwestie i wątpliwości, a więc uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Pominięcie milczeniem kluczowego zarzutu o braku odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy o obowiązku uiszczenia opłaty bądź zwolnienie z opłat pojazdów parkujących w strefie płatnego parkowania na podstawie identyfikatorów wydawanych przez Dyrektora ZIKiT w Krakowie świadczy o braku wyjaśnienia rozstrzygnięcia. Samo przytoczenie przepisów prawnych i powołanie się na ich brzmienie nie jest wystarczające dla właściwego uzasadnienia wyroku.

Naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jest nieprawidłowa ocena zastosowania prawa materialnego przez Dyrektora ZIKiT w Krakowie. Skarżąca nie żądała bowiem udzielenia jej informacji publicznej dotyczącej uprawnień do zwolnienia pojazdów zarządów dróg z opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, ale żądała udzielenia jej informacji publicznej dotyczącej zwolnienia z opłat za parkowanie pojazdów nienależących do zarządów dróg, za to posługujących się identyfikatorami wydawanymi przez zarządcę drogi. Przywoływanie w tym zakresie art. 13 ust. 3 pkt 1 ppkt b) ustawy o drogach publicznych jako podstawy wydawania identyfikatorów na pojazdy niebędące własnością zarządu drogi - jest błędem. Posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy jest naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są trafne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w sprawie niewłaściwie zastosowano art. 13 ust. 3 pkt 1 ppkt b) ustawy o drogach publicznych. Przepis ten bowiem zwalnia z obowiązku uiszczania opłaty za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pojazdy samochodowe zarządów dróg. Tymczasem pytanie skarżącej nie dotyczyło tych pojazdów, lecz pojazdów należących do innych podmiotów (określonych przez Dyrektora ZIKiT mianem "podmiotów zewnętrznych") i wyposażonych przez niego w identyfikatory wymienione w pytaniu skarżącej, do których nie ma zastosowania przywołany przepis ustawy o drogach publicznych. Za błędną zatem należało uznać ocenę prawną Sądu I instancji, zawierającą się w stwierdzeniu, że skoro "art. 13 ust. 3 pkt 1b przewiduje, że od wymienionych opłat zwolnione są pojazdy zarządów dróg, to powyższe oznacza, że udzielono skarżącej odpowiedzi na zadane przez nią pytania z zakresu informacji publicznej, a zatem w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności Dyrektora ZIKiT".

Z kolei przepis art. 13 ust. 1 u.o.d.o. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wbrew treści przytoczonego przepisu, obowiązek ten nie został wypełniony przez Dyrektora ZIKiT w Krakowie, ponieważ wystosowane przez niego do skarżącej pismo nie zawiera odpowiedzi na pytanie, czy wydawane przez niego dla pojazdów nie będących pojazdami zarządu dróg identyfikatory o treści "Kontrola infrastruktury komunalnej", "Upoważnia do wjazdu i postoju w strefach ograniczonego ruchu, postoju w strefach płatnego parkowania", "Obsługa techniczna", "Obsługa techniczna - media" upoważniają do postoju w strefach płatnego parkowania bez uiszczania opłat uchwalonych w uchwale Rady Miasta Krakowa nr XXXII/268/03 z późn. zmianami? Bez odpowiedzi pozostało także pytanie skarżącej: "Jeżeli tak, to na jakiej podstawie prawnej osobom korzystającym z ww. "identyfikatorów" przysługuje takie uprawnienie?".

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na pytanie skarżącej w terminie wskazanym w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Podnosząc wynagrodzenie adwokata za reprezentowanie skarżącej, Sąd wziął pod uwagę fakt, że trwanie przez organ administracji w bezprawnym uporze zmusił skarżącą do poniesienia wysiłku finansowego, który musiał zostać zrekompensowany, ażeby zasadzie praworządności stało się zadość.