II SA/Gd 552/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-05-15	
Data wpływu	2018-09-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Ż. J. i J. J. oraz D. W., K. Z., M. G.-L., M. L., T. S. i T. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego, gmina 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących Ż. J. i J. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego D. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej M. G.-L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 6. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej M. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 7. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej T. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 8. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego T. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Ż. J. i J. J. na uchwałę Rady Gminy nr [..] z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S., gmina C. zarzucając naruszenie:

1) art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez nienależyte wyważenie interesu ogólnego i interesów indywidualnych, a także brak ustalenia faktycznego zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, zarówno istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i brak wyważenia interesów indywidualnych z interesem publicznym oraz ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem, pomimo uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla skarżących;

3) art. 17 pkt 12 u.p.z.p., poprzez rozpatrzenie przez Wójta Gminy uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem ustawowego terminu;

4) art. 20 ust. 1 u.p.z.p, poprzez brak rozpatrzenia przez Radę Gminy uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a złożonych przez skarżących oraz braku sporządzenia listy uwag uwzględnionych przez Radę Gminy oraz listy uwag przez nią nieuwzględnionych;

5) art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), poprzez brak przeprowadzenia z mieszkańcami miejscowości S., gmina C., w tym z właścicielami nieruchomości objętych przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konsultacji społecznych, pomimo iż niewątpliwie jest to ważna sprawa dla gminy C.;

6) art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zapisy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawa skarżących w sposób nieproporcjonalny, ograniczają istotę wolności i prawa własności skarżących i uniemożliwiają prowadzenia jakichkolwiek inwestycji na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na oznaczenie jej symbolem 1 ZP -zieleń urządzona;

7) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasady równości wobec prawa przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem niektóre nieruchomości sąsiednie objęte planem są oznaczone symbolem UT/ZP - z funkcją podstawową - teren usług związanych z turystyką wodną, a inne, jako ZP - zieleń urządzona, bez możliwości prowadzenia na nich jakichkolwiek usług.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 552/18.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła też skarga T. W., M.G.-L., K. Z., G. i D. W., T. S. i M.L., reprezentowanych przez D. W., na uchwałę Rady Gminy nr [..] z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S., gmina C. zarzucając naruszenie:

1) art. 21 ust 1 i art. 64 ust. 1; 2; 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., gdyż zaskarżona uchwała pozbawiając władztwa właścicieli nad częścią ich nieruchomości, jest zaprzeczeniem fundamentalnego prawa równej ochrony prawa własności dla wszystkich;

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej jako u.p.z.p., przez podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada projektowi tejże uchwały z dnia 5 września 2017 r. przekazanej do uchwalenia radnym gminy C. przez wójta gminy, jako organu właściwego do sporządzenia planu, a nadto wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności o których mowa w art. 17 ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie planu miejscowego;

3) art. 20 ust 1 u.p.z.p., przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami zawartymi w uchwale rady gminy nr [..] z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

4) art. 17 pkt 4 u.p.z.p. przez sporządzenie projektu planu miejscowego w dniu 5 września 2017 r. bez prognozy oddziaływania na środowisko, która została sporządzona w październiku 2017 r.;

5) art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez pominięcie i całkowite zaniechanie organizacji dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

6) przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 553/18.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wójt Gminy reprezentujący Radę Gminy wniósł o ich uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, iż podczas uchwalania planu naruszona została procedura, gdyż uwagi nieuwzględnione przez wójta nie zostały przegłosowane przez radę gminy przed przystąpieniem do odczytania i głosowania przedmiotowej uchwały, mimo ich szczegółowego omówienia na komisjach. W pozostałym zakresie procedura przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a. połączono obie sprawy do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą II SA/Gd 552/18.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.).

Zaskarżona uchwała nr [..] Rady Gminy z dnia 22 czerwca 2018 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący są współwłaścicielami działek w obrębie S., gmina C., które są położone na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżących przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 17/19, CBOSA).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, przy czym przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Natomiast do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć takie naruszenie, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa i które w konsekwencji prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1557/18, CBOSA).

Jak wskazał wójt projekt planu był wyłożony wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w dniach od 28 grudnia 2017 r. do 26 stycznia 2018 r. (z wyjątkiem sobót i niedziel) w siedzibie Urzędu Gminy i w trakcie wyłożenia oraz w terminie 14 dni po tym okresie, tj. do dnia 9 lutego 2018 r., można było wnosić uwagi i wnioski. Ponadto w trakcie wyłożenia 18 stycznia 2018 r. zorganizowana została dyskusja publiczna. Do projektu planu wpłynęły uwagi, które jednakże nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy.

Zgodnie z art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. wójt wyznacza termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (pkt 11) a następnie rozpatruje te uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12) wprowadzając zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia tych uwag (pkt 13). Natomiast lista uwag nieuwzględnionych jest przedstawiana radzie gminy wraz z projektem planu miejscowego przez wójta. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala miejscowy plan rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Podczas uchwalania planu doszło do naruszenia procedury, gdyż przed przystąpieniem do uchwalania planu rada gminy nie przegłosowała uwag nieuwzględnionych przez wójta. Opisane powyżej naruszenie, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego i jest podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność uchwały nr [..] Rady Gminy z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego S., gmina C.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.