Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 543/24 w sprawie ze skargi T. U. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. U. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 543/24 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 lipca 2024 r. skarżący zwrócił się do organu, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie fragmentu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu G., zgodnie z zakresem wskazanym w załączniku do wniosku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 8 sierpnia 2024 r. poinformował skarżącego, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu G. jest aktualizowany po uzgodnieniach ustawowych i konsultacjach wewnętrznych w Urzędzie m. st. Warszawy, a ponadto są wnoszone zmiany – także w zakresie fragmentu planu określonego we wniosku. Organ wskazał, że projekt planu będzie gotowy do dnia 13 września 2024 r.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z nieudzieleniem przez organ informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 10 września 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminach przewidzianych prawem, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił organowi naruszenie:

- art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie i w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ winien był udostępnić żądaną informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku;

- art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak powiadomienia skarżącego o terminie, w jakim udostępni żądaną informację publiczną, podczas gdy żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a w konsekwencji nieudzielenie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie sporządzony "roboczy" projekt planu miejscowego, pomimo iż – jak wskazał organ – podlegać będzie dalszym zmianom, posiada walor informacji publicznej. Jest to bowiem informacja odnoszona do władz publicznych w zakresie wykonywanych przez nie zadań związanych z tworzeniem aktów normatywnych i gospodarowaniem mieniem publicznym. Żądana informacja dotyczy realizacji zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu G. w takiej formie i o takiej treści, w jakiej dotychczas została ona przez organ opracowana.

Skarżący podkreślił, że złożony przez niego wniosek organ winien rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czekając aż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie "gotowy" do etapu wyłożenia do publicznego wglądu w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zaznaczył, że art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestię dostępu do projektu planu jedynie częściowo w zakresie konieczności jego upublicznienia celem przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Kwestia udostępnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych wypadkach, w tym przed dokonaniem przez organ akceptacji przygotowanego projektu planu i jego pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu zgodnie z art. 17 ww. ustawy, pozostaje nieuregulowana w tej ustawie, a zatem w ocenie skarżącego w takiej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący podniósł, że organ powinien był udostępnić mu wnioskowaną informację publiczną w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie czekając aż projekt wskazanego planu miejscowego będzie gotowy do wyłożenia do publicznego wglądu. Jeśli natomiast organ uznał, że nie może w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnić żądanej przez niego informacji publicznej, to powinien był oprócz powiadomienia go w tym terminie o powodach opóźnienia, powiadomić także o terminie, w jakim udostępni informację, czego nie uczynił, naruszając art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że pismem z dnia 18 września 2024 r., wysłanym w dniu 23 września 2024 r., udostępnił skarżącemu wnioskowane przez niego opracowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 543/24 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wykonujący zadania publiczne, jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a co do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznał że informacje odnoszące się do planów zagospodarowania przestrzennego stanowią informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, jakimi są niewątpliwie sporządzenie projektu planu miejscowego oraz studium, ma status informacji publicznej. Informacja dotycząca kwestii pojawiających się w trakcie projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (w istocie wytwarzana w trakcie takich procedur) spełnia warunki informacji publicznej, gdyż niewątpliwie dotyczy organu wykonującego funkcje publiczne oraz jest z nim związana w oczywisty sposób. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala na ubieganie się o informacje powstające już wcześniej tj. w fazie zamierzeń lub ich realizowania (a więc ich projektowania). Informacja publiczna może zatem wynikać nie tylko z dokumentów finalizujących daną procedurę, ale także z dokumentów wytworzonych przed jej wszczęciem lub powstających w jej trakcie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że co do zasady wnioskodawca ma prawo ubiegania się o informację odnoszącą się do procedury planistycznej.

W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że ze względu na fakt, że obie przesłanki stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, powinien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Sąd I instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi w dniu 25 lipca 2024 r. W ustawowym terminie, tj. w dniu 8 sierpnia 2024 r. organ poinformował, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęty wnioskiem jest w trakcie aktualizacji po uzgodnieniach ustawowych i konsultacjach wewnętrznych oraz że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie gotowy do 13 września 2024 r. Wobec nieudostępnienia żądanej informacji publicznej i skierowania ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie T. U. złożył skargę do tut. Sądu na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 23 lipca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. Organ przesyłając akta sprawy do sądu poinformował, że pismem z dnia 18 września 2024 r. przesłał skarżącemu żądane opracowanie, tj. fragment projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu G., sprawa znak: AM-ZP AM-ZP-P.1431.1.29.2024.LKO, CRWIP 7095/24, określony we wniosku z 23 lipca 2024 r. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że skarżący uzyskał odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W związku z tym Sąd I instancji wyjaśnił, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte.

Jednak Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż jego pismo z dnia 18 września 2024 r., stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, podjęte zostało z uchybieniem ustawowego terminu jej udostępnienia.

Jak wskazał Sąd I instancji, udzielenie żądanej informacji już po wniesieniu skargi nie zwalania również sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie omówiona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zgodnie z pkt 1, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;

2. art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do okoliczności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę na bezczynność dotyczących faktu, że organ w ustawowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, w którym poinformował go, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w trakcie aktualizacji i wskazał termin, w którym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostanie sporządzony;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "roboczy" projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu G. stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej powyżej ustawy, pomimo że nie stanowił on jeszcze dokumentacji planistycznej i zawierał ustalenia niemające charakteru wiążącego dla organu i niestanowiące ostatecznego stanowiska w sprawie oraz poprzez przyjęcie, że ten roboczy dokument nie stanowi dokumentu wewnętrznego niepodlegającego udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy artykuł ten reguluje kwestię dostępu do projektu planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do twierdzeń skarżącego, nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia, dlaczego nie uwzględnił stanowiska organu, podczas gdy w odpowiedzi na skargę przedstawił on argumentację wskazującą na fakt, że w chwili złożenia wniosku nie dysponował projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie jego wersją roboczą. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy i oceny przez Sąd I instancji przedstawionych przez organ argumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę, skutkuje zdaniem organu skarżącego kasacyjnie niewłaściwą oceną stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik.

Organ skarżący kasacyjnie powtórzył, że bezsporne jest w sprawie to, że na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, organ nie dysponował projektem planu miejscowego, a jedynie wersją roboczą, co zresztą nie było kwestionowane w sprawie. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że w tym czasie toczyły się konsultacje wewnętrzne i ustawowe uzgodnienia, które mogły jeszcze przesądzić o zmianach w ostatecznym kształcie projektu. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie wersja robocza projektu stanowi jedynie propozycję, zawierającą wstępną koncepcję możliwych rozwiązań. Istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że jedna z wersji roboczych zostanie zaakceptowana i wprowadzona do projektu planu miejscowego. Wersja robocza, jaką dysponował organ na dzień złożenia wniosku przez skarżącego nie mogła być jeszcze, jak podkreślił organ skarżący kasacyjnie, traktowana jako projekt planu miejscowego w rozumieniu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu znajdował się bowiem na wstępnym etapie, w którym organ rozważał różne rozwiązania. Organ skarżący kasacyjnie przyznał, że oczywistym jest, że rozwiązania te nie są rozważane w próżni, lecz w szerszym kontekście, ale na tym etapie są to wciąż dokumenty poglądowe, które nie przesądzają w żadnym stopniu o ostatecznym kształcie dokumentu. Analiza dokumentu, o który wnioskował skarżący prowadzi jednak w ocenie organu skarżącego kasacyjnie do wniosku, że był to dokument wewnętrzny. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że choć ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza pojęcia "dokumentu wewnętrznego", to pojęcie takie zostało wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wykładni art. 6 ust. 2 ww. ustawy.

Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że posiadane przez organy wersje robocze projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają na celu wymianę informacji służącą uzgadnianiu stanowisk i poglądów, są fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności organu, nie przesądzają w żaden sposób o kierunku działania organu i nie zawierają wiążącego stanowiska organu, mają charakter porządkowy, dokumentujący jakie możliwości dla danego terenu rozważał organ. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ na dzień złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie posiadał projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym poinformował skarżącego w piśmie z dnia 8 sierpnia 2024 r., wskazując jednocześnie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie gotowy do dnia 13 września 2024 r. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje tego, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną i jako taka informacja podlega on udostępnieniu.

Organ skarżący kasacyjnie dodał, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa w procedurze planistycznej w szerokim zakresie, czemu dał wyraz w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uregulowanie możliwości składania wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też konsultacje społeczne. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie procedura planistyczna wyrażona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w czasie jej trwania stanowi tryb szczególny udostępniania informacji i udziału oraz dostępu społeczeństwa do akt planistycznych.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał także, że jego zdaniem udostępnienie dokumentu wewnętrznego, który przedstawia wyłącznie jedną z rozważanych koncepcji i może jeszcze ulec różnym modyfikacjom, z jednej strony może wprowadzić autora wniosku w błąd, a z drugiej strony stoi w sprzeczności z zasadą równego traktowania wszystkich uczestników procedury planistycznej. Ponadto organ skarżący kasacyjnie dodał, że w dniu 18 września 2024 r. udostępnił skarżącemu wnioskowany dokument, którym wcześniej nie dysponował.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego upatruje w stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w ocenie organu skarżącego kasacyjnie skarga T. U. zasługiwała na oddalenie. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Organ skarżący kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a zobowiązany jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Brak takiego powiązania czyni omawiany zarzut bezskutecznym.

W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez "uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do okoliczności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę na bezczynność dotyczących faktu, że organ w ustawowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, w którym poinformował go, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w trakcie aktualizacji i wskazał termin, w którym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostanie sporządzony".

Przede wszystkim w związku z tym, że w ramach omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji "art. 149 § 1 p.p.s.a." należy zauważyć, że zarzut w tym zakresie został sformułowany nieprecyzyjnie, bowiem nie przytoczono w nim jednostek redakcyjnych art. 149 § 1 p.p.s.a., których dotyczy. Art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów o różnej treści normatywnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Ponadto, jak już wyżej wyjaśniono, omawiany przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W ramach omawianego zarzutu organ skarżący kasacyjnie powiązał wprawdzie zarzut naruszenia nieprecyzyjnie przywołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak powiązanie to nie mogło okazać się skuteczne.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, do czego zmierza zresztą organ skarżący kasacyjnie, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z nieprecyzyjnie przywołanym art. 149 § 1 p.p.s.a. bezskutecznym.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarówno dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., jak i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów. Argumentując powyższe organ skarżący kasacyjnie wskazał na błędne – w jego ocenie – przyjęcie przez Sąd I instancji, że ""roboczy" projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu G. stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej powyżej ustawy, pomimo że nie stanowił on jeszcze dokumentacji planistycznej i zawierał ustalenia niemające charakteru wiążącego dla organu i niestanowiące ostatecznego stanowiska w sprawie oraz poprzez przyjęcie, że ten roboczy dokument nie stanowi dokumentu wewnętrznego niepodlegającego udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku zarówno jako zarzut dokonania błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jak i jako zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że organ skarżący kasacyjnie ponownie nieprecyzyjnie przywołał przepis, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. składa się bowiem z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z 5 punktów, które z kolei dzielą się na litery.

Niezależnie od powyższego w nawiązaniu do zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wyjaśnienia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku także jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Jednak omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku przede wszystkim uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w nieprawidłowej, zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, ocenie treści wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej i nieprawidłowym jednocześnie uznaniu, że żądany przez skarżącego dokument nie ma charakteru wewnętrznego, co z kolei stanowi ocenę jednego z istotnych dokumentów postępowania, która jako taka mogłaby być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie – tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – zarzutem naruszenia prawa materialnego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego przede wszystkim z tego powodu nie mógł odnieść skutku.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut niezastosowania art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), ponownie zresztą nieprecyzyjnie przywołanego przez organ skarżący kasacyjnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez organ skarżący kasacyjnie, po dookreśleniu jednostek redakcyjnych przepisu, których naruszenie zarzuca, na niezastosowanie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedynie wtedy, gdyby organ skarżący kasacyjnie jednocześnie wskazał przepis lub przepisy, które w jego przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisu przez niego wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut niezastosowania art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieskutecznym.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.