II SAB/Wa 675/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-21	
Data wpływu	2019-10-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Tomasz Szmydt	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	III OSK 3252/21	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpatrzenia punktu 1 wniosku skarżącego M. H. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. H. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. M. H. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Starosty Powiatu [...] (zwany dalej: Starosta, organ) w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie: decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce budowlanej nr [...] (obręb ew. [...]) położonej w S. w Gminie S. w województwie [...] oraz projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. decyzji.

Jednocześnie wnioskodawca podał, iż wnosi o zeskanowanie wskazanych dokumentów i o udostępnienie ich w formie elektronicznej w formacie PDF na wskazany adres email.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Starosta pismem z [...] sierpnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana przez niego informacja, ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie jest informacją publiczną. Wyjaśnił, że aby informacja uzyskała status informacji publicznej, musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".

Pismem z [...] września 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z [...] sierpnia 2019 r.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do udostępnienia informacji publicznej w zakresie i w formie określonych w jego wniosku z [...] sierpnia 2019 r., zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie jest prawidłowe stanowisko organu uznające iż wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej. W związku z tym Starosta pozostaje w bezczynności, ponieważ do dnia wniesienia skargi nie udzielił informacji publicznej, o którą skarżący wnioskował, a także nie odmówił jej udzielenia w drodze decyzji, zgodnie z art. 16 u.d.i.p.

Skarżący uważa, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana przez organ architektoniczno-budowlany, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., ponieważ rozstrzyga sprawę administracyjną i jako akt administracyjny indywidualny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Także projekt budowlany stanowi informację publiczną, ponieważ zgodnie z art. 34 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, z czego wynika, że stanowi on integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego. Podobne stanowisko uznające decyzję o pozwoleniu na budowę oraz projekt budowlany za informację publiczną prezentowały sądy administracyjne.

Zdaniem skarżącego wzgląd na prywatność osoby fizycznej nie ma znaczenia dla oceny, czy informacja stanowi informację publiczną. Ze względu na prywatność osoby fizycznej Starosta mógłby co najwyżej odmówić dostępu do informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p, uznając ją wcześniej za informację publiczną i zachowując formę decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 oraz uzasadniając tą odmowę według wymagań art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Ponadto uważa, że powołanie się na wzgląd na prywatność osoby fizycznej w niniejszej sprawie w ogóle nie powinno mieć miejsca, ponieważ w swoim wniosku skarżący poprosił o zanonimizowanie udostępnianych informacji.

Za nieprawidłowe uznał też stwierdzenie organu kwalifikujące wnioskowaną przez niego informację jako informacją nie publiczną z tego względu, że "wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do sprawy publicznej". Wskazał w tym zakresie, że nie uzasadniał wniosku swoim interesem prawnym ani interesem faktycznym i nie jest do tego zobowiązany zgodnie z art. 2 ust 2 u.d.i.p. Ponadto powyższe stwierdzenie Starosty nie ma poparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, a ewentualnie w przypadku stwierdzenia, iż organ pozostaje w bezczynności o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż co do zasady zgadza się, iż każda ostateczna decyzja administracyjna, oraz załączniki do tej decyzji stanowią informację publiczną, która po dokonaniu odpowiedniej anonimizacji winna zostać wnioskodawcy udzielona. Co do zasady zatem zarówno decyzja ostateczna zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenie na budowę, jak również zatwierdzony projekt budowlany stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie zaznacza się, iż organ będący w posiadaniu informacji winien każdorazowo ustalić stan faktyczny sprawy, albowiem jego ustalenie ma wpływ na formę rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie ustalono, że przedmiotowy wniosek dotyczy konkretnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zawnioskowana informacja nie stanowi problemu ani kwestii, która ma znaczenie dla większej ilości osób, grupy obywateli. Decyzja oraz projekt budowlany dotyczy budowy domu jednorodzinnego mieszkalnego, którego zakres oddziaływania nie wykracza poza granice działek, którymi dysponuje inwestor. Jedyną stroną postępowania był inwestor. Nikt nie zobowiązuje wnioskodawcy do przebywania na terenie budowy, ani później "odwiedzania" inwestora w jego miejscu zamieszkania. Zdaniem organu zawnioskowana informacja dotyczy indywidualnych potrzeb wnioskodawcy i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej, nie dotyczy bowiem "sprawy publicznej".

Wywiódł dalej, iż drugim argumentem przemawiającym za tym, że wnioskowana informacja, w tej konkretnej sprawie nie stanowi informacji publicznej jest prywatność osoby fizycznej, rozumiana jako próba zmierzająca do ustalenia sytuacji procesowej konkretnego podmiotu prywatnego. Podał, iż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wykonawczymi każdy inwestor w procesie budowlanym jest obowiązany na tablicy informującej o prowadzeniu robót budowlanych do wskazania m.in. swojego imienia, nazwiska, adresu oraz numeru telefonu. Z tego względu wbrew twierdzeniom wnioskodawcy anonimizacja nie odniosłaby zamierzonego celu, albowiem nawet w przypadku anonimizacji danych personalnych inwestora, wnioskodawca i tak miałby świadomość kogo - z imienia i nazwiska ta decyzja oraz projekt budowlany dotyczą.

Organ ocenił, że czym innym jest udzielenie informacji w sprawie budowy większych obiektów np. galerii handlowych, fabryk, których zakres oddziaływania może mieć wpływ na większe grono ludzi lub na środowisko. W takim przypadku zasadnym byłoby udzielenie informacji. Taka informacja stanowiłaby informację publiczną, albowiem miałaby większy zakres oddziaływania. Natomiast w niniejszej sprawie informacja dotyczy budowy domu jednorodzinnego, konkretnego podmiotu prywatnego - osoby fizycznej. Zawnioskowane informacje oprócz tego, że nie stanowią problemu globalnego i nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia poprawności funkcjonowania państwa, to również zmierzają do ustalenia sytuacji procesowej konkretnego podmiotu prywatnego, znanego z imienia i nazwiska. Taka informacja nie może stanowić informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna w części.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich przyczyn organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), a także stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Skarga na bezczynność organu ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ pozostawał bezczynny w sprawie i nie kończył postępowania wydaniem rozstrzygnięcia, przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi.

Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wynika, że pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Starosty o udostępnienie: decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce budowlanej nr [...] (obręb ew. [...]) położonej w S. w Gminie S. w województwie [...] oraz projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. decyzji.

Jednocześnie wnioskodawca podał, iż wnosi o zeskanowanie wskazanych dokumentów i o udostępnienie ich w formie elektronicznej w formacie PDF na wskazany adres email.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja administracyjna, w tym wypadku decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., dotycząca pozwolenia na budowę, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i powinna być udostępniona skarżącemu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dlatego w punkcie 1 wyroku zobowiązano organ do udostępnienia decyzji skarżącemu. Jednocześnie, w punkcie 2 wyroku, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała tylko z błędnej kwalifikacji prawnej decyzji administracyjnej jako informacji publicznej.

Nie stanowi natomiast, zdaniem Sądu, informacji publicznej projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowiący załącznik do ww. decyzji.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przepis art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Również artykuł 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd podkreśla, że organ, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności z wartością, jaką jest dostęp do informacji publicznej. Legalność udostępniania takich informacji była przedmiotem analizy, dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006r. w sprawie o sygn. akt K 17/05 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2006, seria A, nr 30, poz. 3). Zgodnie z tym wyrokiem, wskazane informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność, określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym Państwie prawnym, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę.

Udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji w zakresie projektu budowlanego domu jednorodzinnego wykraczałoby poza niezbędność, wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym (analogiczne stanowisko zajął WSA w Łodzi w wyroku o sygn. II SA/Łd 475/13).

Udostępnienie przedmiotowej informacji oznaczałoby możliwość poznania przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji np. gazowych, energetycznych, alarmowych, wentylacyjnych, itp. znajdujących się w budynku. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania), a przede wszystkim w poczucie bezpieczeństwa osób, które następnie zamieszkają w domu, naruszałaby ich szeroko pojęte prawo do prywatności, chronione art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto niejednokrotnie projekt budowlany jest sporządzany na zamówienie, przez znanych architektów, zabezpieczony jest prawami autorskimi, często jest też bardzo kosztowny. Nie ma żadnego argumentu, dla którego osoba trzecia, w zasadzie bez ponoszenia kosztów, miałaby zapoznawać się, a być może i zamierzać korzystać z pomysłów, rozwiązań czy udogodnień, zaproponowanych w projekcie przez wykonujące go podmioty.

Ustanawiając obywatelskie prawo do informacji publicznej, ustawodawca nie pozbawił jednostki ochrony jej interesów w sferze jej prywatności i bezpieczeństwa, praw własności ani praw autorskich. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd musiał wziąć pod uwagę konieczność zbalansowania dóbr konstytucyjnie chronionych, ich hierarchię, co dorowadziło do wniosku o konieczności przedłożenia prawa własności i prawa do miru domowego nad prawem do informacji.

Prawodawca, ograniczając w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności; ograniczenie prawa do informacji publicznej jest uzasadnione, gdy konieczna jest ochrona prawa jednostki do własności i miru domowego.

Reasumując, w sprawie niniejszej zaistniała konieczność odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazanej w punkcie 2 wniosku skarżącego. Wnioskowany przez skarżącego projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego osoby prywatnej, nie dotyczy realizacji żadnego zadania publicznego, ani nie jest wykonywany na zlecenie organu administracji publicznej.

Z podanych przyczyn oddalono skargę w tym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 wyroku, mając na uwadze art.200 i 205 p.p.s.a.