Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje uprzednie orzeczenie, którym odmówił zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 29,2779 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w granicach wskazanych działek ewidencyjnych w obrębie [...], na terenie Gminy S.

Uzasadniając swoje orzeczenie Minister przywołał następujące okoliczności:

- z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na obszarze gminy S. grunty najurodzajniejsze, czyli klas I-III, stanowią zaledwie ok. 45% wszystkich gruntów rolnych (w obrębie ew. [...] - 64%); oznacza to, że na cele nierolnicze i nieleśne w tej gminie można przeznaczyć grunty o niższej przydatności produkcyjnej, jednocześnie zachowując ustawowy obowiązek wynikający z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.);

- z przedłożonych załączników graficznych do wniosku wynika, że lokalizacja zabudowy nierolniczej w planowanym miejscu nie stanowiłaby bezpośrednio kontynuacji tej funkcji; przeciwnie - w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów rolnych występują otwarte tereny uprawowe, a obszary przeznaczone już na cele nierolnicze znajdują się po drugiej stronie jeziora; zatem realizacja projektowanych inwestycji na tym terenie doprowadziłaby do fragmentaryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zakłócenia ładu przestrzennego, tym samym powodując naruszenie przepisów art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647),

- do przestrzegania w/w przepisów zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej przed złożeniem wniosku, z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; odmienne, od wykazanego wyżej, postępowanie gminy w procesie prac planistycznych stanowi naruszenie powołanego obowiązku prawnego,

- nie sposób również zgodzić się z uwagą wnoszącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, że grunty rolne, które zostały już przeznaczone na cele nierolnicze, zostały przewidziane na inne cele, niż w niniejszym projekcie planu, a ponadto dotyczą innych obrębów ewidencyjnych; potwierdzenia tego nie odnajduje się bowiem w aktach sprawy; stanowiące przedmiot wniosku grunty rolne położone są nad jeziorem [...] i przewidziano je głównie pod tereny rekreacji indywidualnej oraz usługi związane ze sportem i rekreacją; tymczasem Marszałek Województwa [...] w swojej opinii z 8 maja 2012 r. - załączonej do akt sprawy - stwierdza: "Teren opracowania przylega do jeziora [...], a w bliskim sąsiedztwie, również nad jeziorem znajdują się dwa obszary objęte wcześniej opracowanymi planami. Plany te przeznaczają grunty pod ogólnodostępne tereny sportu i rekreacji, boiska sportowe i obiekty związane z ich funkcjonowaniem. Część terenów przeznaczona została pod zabudowę rekreacji indywidualnej, zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową, komunikację, zieleń"; podobną informację zawarł też sam Wójt Gminy S. w uzasadnieniu pierwotnego wniosku z 16 marca 2012 roku, stwierdzając, że: "W obrębie [...] obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy skupia się głównie na zadaniach własnych gminy zaspokajających potrzeby mieszkańców. Spory fragment planu stanowią ogólnodostępne tereny sportu i rekreacji, gdzie powinna zostać przygotowana plaża i jej zaplecze, a także boiska sportowe i obiekty związane z ich funkcjonowaniem. Część terenów w granicach planu przeznaczona została na realizację zabudowy rekreacji indywidualnej oraz elementów infrastruktury technicznej. Obowiązywanie planu od 2008 r. powoduje obecnie, że na kilku działkach rozpoczęły się procesy inwestycyjne. Drugi plan zachowuje istniejące kompleksy leśne, tereny wód otwartych, tereny zieleni nieurządzonej, przeznacza część terenów pod zabudowę zagrodową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz mieszkaniowo-usługową, wprowadza rozwiązania komunikacyjne. Ze względu na opublikowanie planu w czerwcu 2011 r. zabudowa na terenach będzie dopiero wprowadzana (...) Razem w obydwu planach zaprojektowano 101 działek przeznaczonych pod zabudowę."

- mając na uwadze powyższe uwarunkowania w omawianym przypadku zdecydowanie nie uwzględniono obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nakazującego ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, planując przeznaczyć na cele nierolnicze kolejne tereny rolne w sytuacji, gdy nie zabudowano jeszcze tych, które stosowną zgodę już uzyskały,

- podnoszone przez Wójta Gminy S. argumenty odnoszące się do zagadnień związanych z ochroną środowiska czy też uwarunkowań społeczno- ekonomicznych, nie mogą stanowić argumentów przemawiających za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, gdyż nie dotyczą zasad ochrony gruntów rolnych, wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- podkreślono, że organ rozpatrujący daną sprawę nie może wykraczać poza przedmiot danego postępowania; niniejsze dotyczy wyłącznie oceny zasadności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu miejscowego należy uzgodnić z różnymi organami, w określonych zakresach a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest natomiast organem właściwym - zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - do zajmowania stanowiska w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, a zatem tylko w tym zakresie rozpatruje sprawę; mając zatem powyższe na uwadze, w omawianym postępowaniu administracyjnym wzięto pod uwagę przesłanki wynikające wyłącznie z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; zadaniem organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze,

- przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1982 r. (sygn. akt I SA 255/82), gdzie stwierdzono: "W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane."

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina S. zarzuciła naruszenie przepisów:

- postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

- prawa materialnego:

art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

poprzez odmowę wyrażenia zgody na przeznaczenie zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na cele nierolnicze 29,2779 ha gruntów rolnych klasy III.

Uzasadniając zarzuty przywołano następujące okoliczności:

- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się stwierdzenia mające charakter oceny niepoparte żadnymi badaniami terenowymi lub analizami urbanistycznymi, organ dokonał oceny na podstawie złożonego wniosku, a nie powziął starań w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy, nie przeprowadził wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego - nie dokonał wizji lokalnych terenu oraz nie wziął pod uwagę interesu gminy i jej mieszkańców oraz opinii Wójta,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych co prawda ogranicza możliwość przeznaczenia gruntów o wysokich klasach na inne cele niż rolnicze, jednakże kategorycznie nie stanowi zakazu; dowodem tego jest art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, który przewiduje przeznaczenie na cele nierolnicze nieużytków, a w przypadku ich braku - gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej; organ nie dokonał rzeczywistej analizy przydatności produkcyjnej przedmiotowych gruntów, nie wziął także pod uwagę pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej oraz Marszałka Województwa [...], jako podmiotów dysponujących faktycznymi informacjami, pozwalającymi na rzeczywistą, zgodną ze stanem na gruncie ocenę wniosku,

- organ powołuje się na zasady "ładu przestrzennego" określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowałam przestrzennym, stwierdzając jednocześnie, że wykraczanie poza obszar rozważań określony ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych leży poza kompetencjami organu; zatem można dopatrzeć się wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia; z jednej strony organ ocenia wniosek z punktu widzenia ładu przestrzennego, z drugiej strony nie bierze pod uwagę argumentacji Gminy S. opierającej się na uzasadnieniu społeczno-ekonomicznym i środowiskowym,

- organ dokonuje oceny sytuacji planistycznej w sąsiedztwie terenów objętych wnioskiem, nie mając żadnych kompetencji do sporządzania ocen o charakterze urbanistycznym, jako argument do wydania odmownej decyzji organ podaje fakt uchwalenia dwóch planów miejscowych obejmujących sąsiednie grunty o podobnej zdaniem organu strukturze funkcji (przeznaczenia); powoływanie się na taki argument bez przeprowadzenia analizy o charakterze urbanistycznym jest nierzetelne,

- dopiero głębsza analiza urbanistyczna przeprowadzona w szerszym kontekście pozwala na całkowitą, rzetelną ocenę sytuacji - pozwoliłaby na zrozumienie zamysłu władz gminnych polegających na wykorzystaniu okolic jeziora [...] do wprowadzenia innych funkcji niż rolnicze; trzy plany razem wzięte pozwoliłyby przede wszystkim na uruchomienie programu uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji sanitarnej i tym samym osiągnięcie odpowiednich wskaźników, dodatkowo umożliwi to objęcie kanalizacją sanitarną kilku wsi, które leżą na drodze rurociągu do oczyszczalni ścieków; najważniejsza jest jednak możliwość dywersyfikacji dochodów na terenie gminy, która do tej pory uznawana jest za typowo rolniczą; jeden lub kilku inwestorów zmieni zasadniczo wizerunek gminy,

- przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ zupełnie nie wziął pod uwagę "środowiskowych" argumentów Gminy S. - Jezioro [...], ze względu na niewielki przepływ oraz brak mieszania warstw głębszych przez wiatr, ulega dosyć szybkiej eutrofizacji, a dopływ biogenów z pól uprawnych dodatkowo przyspiesza ten proces; dopiero wprowadzenie innych funkcji oraz innych sposobów użytkowania jeziora, związanych między innymi z rekreacją, pozwoli na zatrzymanie tego procesu; na jeziorze [...] w S. - na którym po raz pierwszy od kilkudziesięciu lat uruchomiono w tym roku kąpielisko miejskie - program rewitalizacji opierał się na turystycznym wykorzystaniu jeziora i jego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie Wójt Gminy S. wyjaśnił, że na terenach już odrolnionych rozwijają się inwestycje. Działki dotychczas odrolnione są niewielkie, w związku z tym nie są atrakcyjne dla inwestora i dlatego gmina chce pozyskać dodatkowe tereny dla inwestora zainteresowanego konkretnymi inwestycjami o wskazanych przez niego cechach. Działka objęta projektem planu jest jedna niepodzielona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.

Materialnoprawne granice możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele wyznacza normatywna treść art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z jego treści wynika zasada przeznaczania na cele produkcji innej niż rolna w pierwszym rzędzie gruntów niższych klas (w razie braku nieużytków). Posłużenie się w regulacji sformułowaniem "przede wszystkim" oznacza, iż prawodawca dopuszcza sytuacje inne, nie precyzując tego rodzaju przypadków (określone skutki wywodzi z tego strona skarżąca). Trafnie w tym kontekście wywodzi organ administracji, iż należy mieć także na względzie generalne cele ustawy, jakim jest między innymi zachowanie potencjału produkcyjnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W tym kontekście trafne jest stanowisko Ministra, że wobec niekwestionowanego faktu, że część działek rolnych, na których przeznaczenie na inne cele uzyskano zgodę w procedurze uchwalania poprzednich planów obowiązujących dla terenów zlokalizowanych także w pobliżu jeziora [...] nie zostało jeszcze zagospodarowanych. W takim przypadku trafna jest konstatacja, że wyrażenie zgody na dalsze wyłączenia byłoby sprzeczne z zasadą ochrony potencjału gruntów rolnych. Na etapie postępowania przed Sądem (w trakcie rozprawy) Strona skarżąca podniosła, że tereny rolne, które mają być przeznaczone na inne cele obiektywnie mają inne cechy, co miałoby uzasadniać zgodę Ministra, bowiem plan dotyczy nieruchomości, która nie została podzielona na szereg działek, a więc nie jest to interesujące miejsce dla większego inwestora.

Odnosząc się do tej argumentacji po pierwsze należy wskazać, że - jak wynika z dokumentacji sprawy (np. mapa stanowiąca zał. nr 2 od "Operatu rolnego") - znaczna część terenu, który ma być przeznaczony na inne cele w ramach obecnego wniosku to także działki o nieznacznych wielkościach (patrz część płn./wsch.). Z kolei działka rolna o znaczniejszej wielkości stanowi w sposób oczywisty właśnie teren o potencjalnie najlepszych walorach ekonomicznych do prowadzenia upraw rolnych - uprawy na działkach rozdrobnionych, gdy należą one do różnych właścicieli może być utrudnione. W ocenie Sądu kwestia innej struktury podziałów nieruchomości nie może usprawiedliwiać braku racjonalnego wykorzystywania przestrzeni rolniczej, która z woli prawodawcy nadal podlega ochronie, co ma być realizowane w interesie publicznym, niezależnie od okoliczności, czy aktualny właściciel zainteresowany jest prowadzeniem produkcji rolnej. Rolą gminy jest w procesie planistycznym racjonale gospodarowanie przestrzenią, w tym ochrona gruntów rolnych wyższych klas. Stąd na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty, gdy to jest obiektywnie uzasadnione konkretnymi potrzebami. Dotychczasowy brak zagospodarowania terenów rolnych, które zostały już przeznaczone na inne cele, jedynie z uwagi na ich charakterystykę podziałów, wyklucza przeznaczenie na ten cel dalszych terenów. O ile w praktyce przyjęte rozwiązania planistyczne okazały się wadliwe (część terenów nie jest zagospodarowana zgodnie z zakładanym przeznaczeniem), rolą organu planistycznego jest rozważenie w pierwszym rzędzie możliwości wprowadzenia innych rozwiązań co do terenów przeznaczonych już na cele nierolne, w tym wskazanie np. obszarów do obowiązkowego scalenia i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - tak, aby mogły być w istocie atrakcyjne także dla inwestorów, których pozyskanie leży szczególnie w interesie gminy. W orzecznictwie jest akceptowana możliwość przeznaczenia na tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej terenów stanowiących odrębne działki ewidencyjne (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1271/12 - dostępny w CBOSA). Reasumując, trafnie uznał organ administracji, że przyjęta koncepcja planistyczna oparta na koncepcji dalszego przeznaczania gruntów rolnych na inne cele, wobec niewykorzystania dotychczas pozyskanych, naruszałaby materialnoprawną normę art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z zasadą wskazaną w jej art. 3 ust. 1 pkt 1.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi trzeba natomiast wskazać, co następuje:

- w niniejszej sprawie nie uchybiono wymaganiu właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie była potrzeba wizja terenowa; istotne okoliczności faktyczne nie są sporne - fakt niezainwestowania dotąd gruntów lezących nad tym samym jeziorem, co do których istnieje już zgoda na ich przeznaczenie na cele nierolne; generalnie podstawą orzekania jest dokumentacja, zawierająca m. in. elementy wskazane w art. 10 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz mogą być to także inne dokumenty oraz wyjaśnienia samego wnioskodawcy,

- opinie organu, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i niewymagana w danym przypadku ustawą opinia izby rolniczej, nie są wiążące w sprawie; w rozpatrywanym przypadku organ, pomimo że nie odniósł się bezpośrednio do uzyskanej opinii, uzasadnił wystarczająco swoje stanowisko jako odmienne od wyrażonego w opiniach,

- pojecie zakłócenia ładu przestrzennego było zasadne w kontekście skutku w postaci fragmentaryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej; użycie spójnika "oraz" w tym kontekście było niezasadne, co nie ma wpływu na wynik sprawy; wypada odnotować: ochrona gruntów rolnych wymieniona jest jako dobro uwzględniane przy planowaniu na równi z zachowaniem ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

- przywoływane koncepcje urbanistyczne - stworzenie szerszych terenów, które mogą być uzbrojone - nie podważają argumentacji organu wskazującego, że brak wykorzystania dotychczas przeznaczonych na cele nierolne gruntów wyklucza dalsze uszczuplenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z gruntami najwyższych klas,

- argumentacja o środowiskowych aspektach planowanych zmian w strukturze wykorzystania gruntów (zapobieganie eutrofizacji jeziora) nie mogą być przesądzające; skutek ten wiąże się z intensywnością wykorzystania rekreacyjnego jeziora, a nie obszarem, który zostanie formalnie przeznaczony na ten cel; kluczowe znaczenie ma intensyfikacja wykorzystania terenów na cele rekreacyjne już na ten cel dopuszczonych, a nie poszerzanie obszarów rekreacyjnych, co wobec braku intensywnego ich wykorzystania dotychczas prowadzi głównie do fragmentaryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a więc utraty jej ekonomicznej wartości w tym zakresie.

Należy podkreślić, że jeżeli stan faktyczny ulegnie zmianie - tereny rolne przeznaczone na inne cele w planach położone nad jeziorem [...] zostaną już racjonalnie zainwestowane - organ gminy może wystąpić z kolejnym wnioskiem o zgodę na przeznaczenie wskazanych gruntów na cele inne niż rolne w następstwie podjętego ponownie procesu planistycznego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.