II OSK 619/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-02-14	
Data wpływu	2017-03-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 284/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 7 i art. 77 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 141 par. 4, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 85 poz 388; art. 3 ust. 2, art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5, art. 21 ust. 1; Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52, art. 83 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1422; par. 330 pkt 1; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
M.P. 1982 nr 23 poz 202; art. 198, art. 196; Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 29 września 1982 r. w sprawie ulg i zwolnień od podatku od płac.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant sekretarz sądowy B. P., po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 284/16 w sprawie ze skargi J. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. spółka z o.o. z siedzibą w W. solidarnie na rzecz J. B. i M. B. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 284/16, po rozpoznaniu skargi J. B. i M. B., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia na J. B. i M. B. obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ściany północnej, szczytowej budynku przy A. w W., znajdującej się w granicy z nieruchomością przy A., do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie 5 szt. otworów usytuowanych w lokalu nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Sp. z o.o. z/s w W. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w zakresie rzekomego braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy na drodze administracyjnej, oraz naruszenie prawa strony do uzyskania jednoznacznego rozstrzygnięcia i zaniechanie wymiaru sprawiedliwości przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, przez co zaskarżone orzeczenie nie realizuje właściwie funkcji kontrolnej (wymiaru sprawiedliwości), nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a wręcz nie poddaje się wykonaniu, wskutek braku jednoznaczności;

naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.; dalej: "u.w.l."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okna lokali stanowiących odrębny przedmiot własności w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową stanowią nieruchomość wspólną, podczas gdy należało uznać, że służą one do wyłącznego użytku właścicieli lokalu i stanowią część odrębnej nieruchomości lokalowej;

- art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.: dalej: "p.b."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem decyzji nakazującej zamurowanie otworu okiennego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) w lokalu stanowiącym przedmiot odrębnej własności, w budynku w którym została powołana wspólnota mieszkaniowa, może być tylko ta wspólnota mieszkaniowa, podczas gdy przepis ten pozwala na skierowanie decyzji na podstawie ww. przepisów do właścicieli odrębnej nieruchomości lokalowej, której dotyczy rozstrzygnięcie;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z art. 3 ust. 2 u.w.l., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie prowadzone w celu zastosowania ww. przepisów, w przypadku nieustalenia inwestora w rozumieniu art. 52 p.b., w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku zarządzanego przez wspólnotę mieszkaniową, powinno być prowadzone w odniesieniu do całej ściany budynku, a nie oddzielnie dla poszczególnych lokali, podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów i organ nadzoru budowlanego może samodzielnie określić zakres postępowania, w tym poprzez ograniczenie go do określonej nieruchomości lokalowej;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 83 ust. 1 i 2, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mogą nie mieć zastosowania w sprawie ze względu na brak kompetencji organów do rozstrzygnięcia sprawy na drodze administracyjnej, ponieważ w stanie faktycznym sprawy adekwatna mogłaby być droga postępowania cywilnego ze względu na niemożliwość ustalenia daty wykonania robót budowlanych których ma dotyczyć rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, a jednocześnie stan trwający wiele dziesięcioleci narusza przepisy, podczas gdy kompetencje organów nadzoru budowlanego do stosowania ww. przepisów nie są zależne od takich okoliczności i organy te mogą egzekwować stosowanie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, niezależnie od stosunków cywilnoprawnych związanych z ich naruszeniem.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, K. Sp. z o.o. z/s w W. wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi do WSA w Warszawie, oraz jej oddalenie (art. 188 p.p.s.a.);

2. w przypadku nieuwzględnienia żądania wymienionego w pkt 1, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i M. B. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do spornej kwestii określenia prawidłowego adresata decyzji nakładającej przedmiotowy obowiązek wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm., dalej: u.w.l.) - nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 5 u.w.l. - do podjęcia przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, w tym m.in. udzielenia zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, potrzebna jest uchwała właścicieli lokali. W myśl natomiast art. 21 ust. 1 u.w.l. zarząd wspólnoty mieszkaniowej reprezentuje ją na zewnątrz. W orzecznictwie przyjmuje się, że niewątpliwie części wspólne nieruchomości stanowią ściany zewnętrze, fundamenty oraz dach, a zatem wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 310/15, CBOSA, oraz wyrok SA w Białymstoku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I ACa 71/14, LEX). W szczególności jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, CBOSA, " Zlikwidowanie okien na jednej ścianie, wybicie otworów okiennych i zamurowanie okien na ścianie innej - stanowi niewątpliwie przebudowę nieruchomości. [...] Dla dokonania tych czynności budowlanych organ winien uzyskać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej".

W takim stanie prawnym należało stwierdzić, że nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) obowiązku zamurowania otworów w północnej, szczytowej (zewnętrznej) ścianie budynku przy A. na indywidualnych właścicieli lokalu było niezgodne z powołanymi wyżej przepisami u.w.l. oraz p.b. Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 p.b. powinien bowiem zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16, CBOSA). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu) stanowi tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji, o której mowa w art. 51 (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, CBOSA). W sprawie niniejszej podmiotem uprawnionym do udzielenia inwestorowi zgody na roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworów w części wspólnej budynku, tj. zewnętrznej ścianie kamienicy przy A. w W., jest Wspólnota Mieszkaniowa. Podmiot ten powinien być tym samym rozważany jako potencjalny adresat decyzji nakazującej wykonanie tych prac w trybie nadzoru budowlanego. Uzasadnione jest to zwłaszcza okolicznością, na którą słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w przypadku tego budynku nie było możliwości przypisania określonym osobom (właścicielom lokalu) wykonania spornych otworów i wskazania ich jako inwestorów, co dodatkowo przemawia za uczynieniem adresatem decyzji nakazującej ich zamurowanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości A.. W tym kontekście zasadnie też wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie powinno było toczyć się w odniesieniu do całego budynku, a nie poszczególnych lokali. Należy zauważyć, że wniosek K. Sp. z o.o. z/s w W. z dnia 7 lutego 2013 r. skierowany do PINB W. dotyczył ogólnie otworów okiennych w ścianach budynków położonych przy A. oraz przy A. w W. Reasumując tę część rozważań, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych w niej przepisów art. 3 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 52 p.b. należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Natomiast za częściowo uzasadniony wypadało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazań co dalszego postępowania odnoszących się do zastrzeżeń dotyczących kompetencji organów nadzoru budowlanego do procedowania w tej sprawie. W tym względzie nie można bowiem podzielić wątpliwości wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do braku kompetencji organów nadzoru budowlanego z uwagi na szczególne okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Kompetencje organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. wynikają wyraźnie z przepisu art. 83 ust. 1 i 2 p.b. Nie ma tutaj znaczenia, na co wskazał Sąd, że nie jest możliwe ustalenie daty wykonania przedmiotowych otworów oraz ich stan trwający przez wiele dziesięcioleci, choć nie pozostaje to bez istotnego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie, to należało uznać, że rozstrzygnięcie Sądu odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.), gdyż wydane w sprawie decyzja MWINB w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja PINB W. z dnia [...] czerwca 2015 r. podlegały uchyleniu także z innych przyczyn.

W sytuacji bowiem, gdy organom nadzoru budowlanego nie udało się, nawet w przybliżeniu, ustalić czasu powstania otworów w budynku przy A., dokładnej daty (rok) wzniesienia samego budynku, ani też dotrzeć do pozwolenia na jego budowę i dokumentacji projektowej, to nie tylko nie można ustalić przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, ale co ważniejsze wykluczyć, że zostały one celowo zaprojektowane i powstały już na etapie realizacji budynku w okresie międzywojennym, co oznaczałoby, że ich powstanie było legalne. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) przepisów tego rozporządzenia, określających m.in. odległość budynku z otworami od granicy sąsiedniej działki, nie stosuje się do pozwoleń na budowę wydanych przed dniem jego wejścia w życie. Natomiast w myśl art. 198 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) - na który to akt powołują się organy nadzoru budowlanego - od uznania właściwej władzy zależało urządzenie w murze ogniochronnym otworów zamurowanych szkłem drutowym albo szklanymi cegłami. Przepis ten umożliwiał zatem odstępstwo od dyspozycji ww. art. 196 rozporządzenia z 1928 r. W aktach administracyjnych znajduje się opinia techniczna z czerwca 2015 r., sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. M. M., w której wywiedziono, że otwory w ścianie północnej budynku przy A. były celowym zamierzeniem autora projektu i powstały w trakcie wznoszenia budynku (w 1929-1930 r.), pełniły rolę doświetlenia pomieszczeń i wszystkie były pierwotnie wypełnione luksferami. Do opinii tej w jakikolwiek bądź sposób nie odniósł się organ odwoławczy, choć stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. był obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest koniecznym warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. W sprawie niniejszej brak właściwego ustalenia stanu faktycznego nie pozwalał na zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i wydanie decyzji nakładającej obowiązek zamurowania otworów znajdujących się w ścianie budynku przy A. w W. Organom nadzoru budowlanego nie udało się bowiem zebrać materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić przyjęte przez nich w toku postępowania ustalenie, że przedmiotowe otwory powstały w sposób nielegalny (samowolny). Powyższe świadczy o nieuzasadnionym zastosowaniu wobec J. B. i M. B., właścicieli lokalu nr [...] w budynku przy A., obowiązku przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.