IV SA/Wa 1799/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-05	
Data wpływu	2017-07-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa /przewodniczący/
Joanna Borkowska	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1464/18	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 778;  art. 1 ust. 2 pkt 7; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości S. (obręb ewidencyjny [...]); 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. nakazuje pobrać od skarżącego S. R. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego.	
Uzasadnienie
S. R., dalej zwany "skarżącym" skargą z 28 kwietnia 2017 r. wniósł o o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...]nr [...]z dnia [...]listopada 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zlokalizowanych w rejonie miejscowości [...]i [...], gmina [...], dalej zwaną "zaskarżoną uchwałą".

Zarzucił jej naruszenie

1. przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, zupełne zignorowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pominięcie faktu złożenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez skarżącego.

- art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), dalej "p.z.p." poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (rolnictwo, chów i hodowla zwierząt), co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia stworzenia odpowiednich warunków do gospodarczego rozwoju i wykorzystania w sposób predestynowany zasobów terenu poddanego integracji planistycznej.

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 3, art. 20 p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i określeniu jego potencjalnego sposobu zagospodarowania przy braku wyważenia interesu podmiotu przysługującemu prawo do nieruchomości, w tym zupełnym pominięciu zgłaszanych wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje uzasadnienia, ponieważ nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów mógłby być uznany za istotny, w konsekwencji powoduje to nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego,

-art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. poprzez wprowadzenia ograniczenia wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który ma tytuł prawny do nieruchomości,

- art. 8, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 21 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie prawa Skarżącego do nieruchomości, skutkujące ograniczeniem w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego prawa, w tym ograniczeniem możliwości rozwoju gospodarczego nieruchomości,

- art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829), poprzez ograniczenie skarżącemu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w takim samym zakresie jak przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, który nie kontynuuje dotychczasowego ukształtowanego ładu przestrzennego na tym terenie: nierówne traktowanie wszystkich podmiotów prowadzących działalność na terenie gminy,

- art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego przez ograniczenie skarżącemu prawa własności (możliwości przeprowadzenia inwestycji), a także ograniczeniu w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia poprzez: zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości, na której skarżący (jako właściciel nieruchomości i Inwestor) zamierzał zrealizować inwestycję.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały ewentualnie jej zmianę poprzez wprowadzenie zapisów umożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na chowie i hodowli zwierząt, w tym budowie obiektów zgodnie ze złożonym wnioskiem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu wskazał, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]w m. [...]. Zaskarżona Uchwała obejmuje swym zakresem działkę o nr ew. 374, na których prowadzona jest działalność rolnicza Skarżącego oraz na której to zaplanowano realizację. Uchwałą uniemożliwiono skarżącemu realizację planowanych obiektów inwentarskich tj. budowy dwóch budynków inwentarskich – chlewni. Brak uwzględnienia wniosku Strony co do umożliwienia realizacji obiektów inwentarskich w granicach rozpatrywanej nieruchomości gruntowej nie znajduje umocowania w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Działania na rzecz zaniechania realizacji inwestycji, zgodnie z założeniami przyjętej uchwały, w istocie nie uwzględniają ochrony środowiska, a także zrównoważonego rozwoju. Sporządzając treść miejscowego planu, pominięto zatem analizę skutków pośrednich wynikających z jego realizacji (zmiana lokalizacja inwestycji).

W świetle powyższych rozważań, w przedmiotowym przypadku nie występują przesłanki, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, umożliwiające ograniczenie prawa własności. Odzwierciedleniem tego faktu jest uzasadnienie, jedynie pozorowane, dotyczące braku uwzględnienia uwagi Strony co do przyjętych założeń planu (uwagi nr 1 do uchwały). Przedmiotowe uzasadnienie w istocie w żaden merytoryczny sposób nie odnosi się do przekazanej przez Stronę uwagi. Treść uzasadnienia sugeruje wyłącznie, iż planowane przez Stronę przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co stanowi nieprawdę.

W przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka o nr ewid. [...]w m. [...]określona jest symbolem 2R tj. tereny rolnicze, dla której ustalono wyłącznie użytkowanie rolnicze i nie przewiduje się na niej lokalizacji zabudowy (§ 4 pkt 7). Organ podczas tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był w posiadaniu informacji o planowanym zamierzeniu inwestycyjnym. Plany inwestora udokumentowane były złożonymi do Organu wnioskami: o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej, skarżący zgłaszał uwagi do miejscowego planu, jednakże nie zostały one przez Organ uwzględnione (Załącznik nr [...]do Uchwały nr [...]).

Przyjęta przez Radę Gminy [...] Uchwała ws. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnie ograniczyła realizację zaplanowanych zamierzeń inwestycyjnych. Zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia poprzez wprowadzenie zupełnego zakazu budowy nowych obiektów, w związku z czym w sposób istotny ogranicza plany związane z rozwojem prowadzonej działalności, co ważne popartej wydanymi już w sprawie decyzjami administracyjnymi.

Zaskarżona uchwała wywołuje negatywne następstwa prawne poprzez uniemożliwienie realizacji przysługujących uprawnień wynikających z szeroko pojętego prawa własności.

Rada Gminy podczas uchwalania miejscowego planu powinna wziąć pod uwagę wszelkie aspekty mogące ograniczać korzystanie z nieruchomości, zarówno przez właścicieli tych nieruchomości, jak i podmioty którym przysługuje do nich inny tytuł prawny. Jak słusznie wskazuje NSA w wyroku z dnia 18 września 2012 r. (sygn. II OSK 1575/12): Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W konsekwencji takiego rozumienia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym należy uznać, że "władztwo planistyczne pozwala na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego. Każde istotne ograniczenie prawa własności, tj. zakaz budowy, musi mieć odpowiednie uzasadnienie" [wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Gd21/12]. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że naruszenie istoty prawa własności zachodzi wówczas gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r" P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Powyższe uzasadnia również słuszność podniesionych zarzutów naruszenia przez organ art. 140 k.c., 144 k.c. oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP. Wszelkie ograniczenia zasady swobody wykonywania prawa własności mogą być wprowadzane tylko ze względu na ważny interes publiczny, a i te ograniczenia mają tylko charakter wyjątku.

Zaskarżona uchwała narusza art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który przewiduje, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ponadto, w tym miejscu należy jednoznacznie wskazać, iż bezspornym faktem jest że gmina dysponuje zakresem uprawnień określanych jako władztwo planistyczne, jednak nie oznacza to, iż może je wykonywać dowolnie, a jej samodzielność jest nieograniczona. Warto również podkreślić, iż w skarżonej uchwale, z uwagi na ingerencję w prawo własności, rozstrzygnięcie planistyczne winno zostać nader szczegółowo, wiarygodnie i profesjonalnie uzasadnione.

Co więcej, Organ dopuścił się także naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec niedopuszczalnego wprowadzenia ograniczenia wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który ma tytuł prawny do gruntu, gdzie tytułem tym może być nie tylko własność lub użytkowanie wieczyste, jako prawa rzeczowe, lecz także dzierżawa. Naruszony został także art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkujące ograniczeniem rozwoju gospodarczego terenu. Organ dopuścił się również naruszenia art. 1 ust. 3 i art. 20 w/w ustawy poprzez brak wyważenia interesu podmiotu któremu przysługuje prawo do nieruchomości, w tym zupełnym pominięciu zgłaszanych wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania.

Stosownie do art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa stanowiąca podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej jest oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej, dialogu i współpracy partnerów społecznych, przy czym wolność gospodarcza stanowi jeden z trzech podstawowych elementów pożądanego przez ustrojodawcę modelu gospodarczego. Art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, stanowi ustawowe potwierdzenie powyższej zasady.

Ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Ewentualne ograniczenia muszą być jednocześnie konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, jak też nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Wolność gospodarcza jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek organów państwowych do nienaruszania - co do zasady - swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Ograniczenia tej zasady muszą mieć charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, nie można ich dorozumiewać czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii. Jest to stanowisko powszechnie przyjmowane. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powinien więc odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia (orzeczenie TK z dnia 20 sierpnia 1992 r" K 4/92, OTK 1992/2/22).

Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Obowiązek wyważenia interesów indywidualnych obywateli łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowanie terenu, pominął zupełnie zgłaszane na etapie prac, uwagi do zapisów miejscowego planu, jak również w ogóle nie odniósł się do skierowanego w dniu 03 marca 2017 r. wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Organ prowadzący - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie zawiera ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie rozpatrzono zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Biorąc pod uwagę działania Wójta, który dokonał zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, uznać należy że działania te celowo zmierzały do przewlekania postępowania, aby ostatecznie, dzięki uchwalonemu planowi zagospodarowania przestrzennego (w terminie 18 dni po terminie zawieszenia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), całkowicie zablokować możliwości budowy obiektów inwentarskich.

Podsumowując, zasadnym jest stwierdzenie, że Rada Gminy [...], uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wzięła pod uwagę wszystkich aspektów i interesów właścicieli nieruchomości objętych w/w planem. Ponadto niezgodnie z prawem zablokowała realizację inwestycji, która uzyskała już stosowne decyzje, narażając Skarżącego na ogromne straty finansowe. Takie ograniczenie prawa własności oraz prowadzenia działalności na terenie, w którym przeważającą działalnością jest produkcja zwierzęca wyłącznie niewielkiego fragmentu nieruchomości m.in. dla których wcześniej prowadzone były postępowania administracyjne wskazuje na celowe działalnie gminy w celu wprowadzenia niezgodnych z prawem ograniczeń. Stanowi to, w kontekście braku podobnych uregulowań na działkach sąsiadujących z terenem objętym miejscowym planem, nierówne traktowanie obywateli, jak również dyskryminowanie ze względu na rodzaj i charakter prowadzonej działalności.

Ponadto, ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem, godzi w prawo własności. Sama bowiem możliwość właściciela do korzystania z rzeczy w określony sposób jest jego prawem podmiotowym wywodzącym się z istoty prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że skarga została złożona w terminie. Zdaniem organu skarżący nietrafnie zarzuca naruszenie przez uchwałę art. 140 k.c. (stanowiącym o prawie własności) oraz zasad Konstytucji RP (art. 31 i 32 ). Nie może wprawdzie ulegać wątpliwości, że własność korzysta z najdalej idącej gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji, niemniej jednak nie jest to prawo nieograniczone i absolutne, co konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym. Prawo dopuszcza ingerencję w konstytucyjne prawo własności (przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza przepis art. 140 k.c. który stanowi jednak że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Aktem prawnym ingerującym w prawo własności poprzez jego ograniczenie jest m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) przyznająca organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej. Ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności. Gmina jest uprawniona z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie może być brany pod uwagę jedynie interes indywidualny wnioskodawcy, jak tego się domaga, a również zasady współżycia społecznego i zbiorowy interes wspólnoty lokalnej. Mieszkańcy Gminy [...]już w chwili obecnej narażeni są przy już istniejących wielkościach hodowli drobiu i trzody chlewnej na znoszenie uciążliwych emisji substancji złowonnych, a co za tym idzie obniżającym się komfort ich życia, dużym zagrożeniem epidemiologicznym i dużej emisji amoniaku i nie wyobrażalny jest wzrost tych zagrożeń w przypadku powstania kolejnych ferm hodowlanych (w szczególności kurników i trzody chlewnej).

Władztwo planistyczne polega głównie na dbaniu o interes publiczny oraz na utrzymaniu ładu przestrzennego (art. 3 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Dobro "ogółu" mieszkańców gminy, czyli interesu publicznego powinien przeważać nad "dobrem jednostki", czyli pojedynczego podmiotu prawnego. Obowiązkiem Gminy jest kształtowanie takiej przestrzeni (na obszarze gminy), która zaspokoi potrzeby jej mieszkańców. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny oraz ład przestrzenny są priorytetami w polityce przestrzennej władz gminy. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Standard życia mieszkańców to także ich zdrowia i komfortu życia. Wprowadzone w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy mają na celu utrzymanie ładu przestrzennego, ochronę zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości życia oraz ochrony środowiska. Obecnie w gminie dominujące zagospodarowanie i użytkowanie stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwentarza do chowu i produkcji drobiu oraz trzody chlewnej.

Konsekwencją tak dużej ilości kurników nie jest tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu, najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z kurników oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z kurników. Fetor staje się coraz bardziej uciążliwy dla mieszkańców gminy. Do Wójta Gminy wpływają skargi na pogorszenie jakości życia i uciążliwości. Fetor jest wyjątkowo uciążliwy z powodu dużej ilości ferm hodowlanych. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Obecnie brak jest przepisów diagnozujących i regulujących rozprzestrzeniające się zapachy i fetor. W związku z powyższym jedynym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym ich pogorszenia są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intensywna zabudowa w postaci ferm przemysłowych i wydobywający się z nich fetor narusza interes publiczny mieszkańców Gminy [...], poprzez pogorszenie się ich jakości, standardów życia i zdrowia.

W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, ). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt K. 27/00, wskazał, że "Prawo własności służy nie tylko ochronie autonomii i samorealizacji jednostki, ale pełni również szereg funkcji ogólnospołecznych. Prawo własności stanowi jedną z podstaw ładu gospodarczego i warunek efektywnego funkcjonowania gospodarki narodowej".

Gmina [...]liczy [...]mieszkańców. Z informacji uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe w [...]na dzień [...].04.2017 r. na terenie Gminy było [...]szt. bydła i [...]szt. trzody chlewnej. Natomiast według informacji mailowej otrzymanej od Powiatowego Inspektora Weterynarii w [...]na 31.12.2016 r. obsada drobiu w Gminie wynosiła [...]szt. Przeliczając liczebność kur, tucznika oraz bydła na mieszkańca Gminy, to na jednego mieszkańca przypada 612 sztuk kur, 37 szt. tucznika oraz 1,15 szt. bydła.

Organ podniósł, że według Rocznika Statystycznego Rolnictwa z 2014 r. (GUS) w województwie [...] w 2013 r. było 951.000 szt. trzody chlewnej oraz 17.396.000 szt. kur. Z wyliczenia procentowego wynika, że w Gminie obecna hodowla trzody chlewnej wynosi 19,3% hodowli województwa (w 2013 r.) oraz 17,5% hodowli kur województwa (w 2013 r.). Gmina [...] i Powiat [...] należą do rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych.

Powyższe wskaźniki dowodzą zaburzenia proporcji dużych ferm hodowlanych w stosunku do gospodarstw rodzinnych. Liczba ferm jest za duża, co powoduje daleko idące negatywne oddziaływanie w postaci bardzo dokuczliwego, intensywnego odoru z zawartością amoniaku, szkodliwego dla ludzi. Odór odczuwalny jest w promieniu kilkunastu kilometrów. Nie ma bowiem naturalnych barier w postaci lasów. Rozchodzeniu się odoru sprzyja stosunkowo niski wskaźnik lesistości Gminy - około 19% (niższy od wskaźnika lesistości zarówno dla powiatu [...]- 21,0% jak i dla województwa [...]-22,9%).

Na terenie gminy [...] znajdują się tereny cenne ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, należące do obszarów chronionego krajobrazu. Jest to [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, który na terenie gminy zajmuje powierzchnię 6 547,9 ha, co sianowi ca 53,8% ogólnej powierzchni gminy. Obejmuje tereny wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcji korytarzy ekologicznych. Budowa dużych ferm może doprowadzić do zniszczenia tych cennych przyrodniczo obszarów. Wielkopowierzchniowe budynki ferm nie harmonizują też z otoczeniem i krajobrazem. Utrzymanie cennych krajobrazowo i przyrodniczo obszarów leży w interesie społecznym.

W ocenie Rady Gminy wprowadzone w kwestionowanej przez wnioskodawcę uchwale ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę, wynikają m.in. ze Studium. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Wprowadzone zatem obecnie przez Radę, a kwestionowane przez stronę obostrzenia w możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stanowią wyraz prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa tj. danie prymatu małym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej, do czego gmina jest w pełni uprawniona. W ocenie Rady Gminy taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", choć prawo własności wnioskodawcy zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Wnioskodawca bowiem nic został pozbawiona możliwości produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych praz hodowli/chowu zwierząt na innych obszarach Gminy, na których nie wprowadzono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Rady Gminy plan został ustalony w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych większości właścicieli działek znajdujących się w obszarze planu. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Pozwala także zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służy będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Rozwiązanie przyjęte w uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości wnioskodawcy jako działek rolnych i pozostawia mu możliwość inwestowania na innych obszarach Gminy. W ocenie Rady Gminy takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Należy także podkreślić, że plan nie ogranicza dotychczas prowadzonej działalności. Nie ingeruje zatem w sferę praw nabytych. Interes potencjalnego inwestora musi więc pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zdaniem Rady Gminy kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności.

Nie można również uznać, iż kwestionowane ustalenia Rada przyjęła w sposób dowolny. Jak już wskazano powyżej przedmiotowe zapisy stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych we wcześniejszych akta planistycznych (Studium), wynikają one także z przyjętej przez gminę polityki tj. m.in. zrównoważonego rozwoju rolniczych gospodarstw rodzinnych, dobra mieszkańców, zachowania walorów kulturowych, ekologicznych, krajobrazowych (obszar chronionego krajobrazu) itp. Tym samym, należy wskazać, że również wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.g zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest w przeważającej części zasadna.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący wykazał iż posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały gdyż jest właścicielem działki [...]w m. [...]która objęta jest ustaleniami zaskarżonego Planu.

Wyczerpał także tryb o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz.270), dalej P.p.s.a., gdyż pismem z 7 marca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa a następnie wniósł skargę w terminie o jakim mowa w tym przepisie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. ( por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Zwrot: "zostały naruszone" użyty w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej.

Odnosząc te rozważania teoretyczne do realiów niniejszej spraw , Sąd doszedł do przekonania, że organ planistyczny naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie skarżącego możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działce [...]. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest wart. 140 kodeksu cywilnego, ale nie jest prawem absolutnym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji R.P. "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 w Lex). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

Odnosząc te teoretyczne rozważania do realiów niniejszej sprawy w ocenie Sądu organ Gminy nadużył w sposób nieuprawniony władztwa planistycznego poprzez ustalenie dla terenów 2 R zakazu jakiejkolwiek zabudowy (§ 4 pkt 7, 10 Planu), co wyklucza na tym gruncie sytuowanie jakichkolwiek obiektów w tym nawet obiektów związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy itp.).

Argumenty gminy, że zakaz zabudowy wynika z konieczności ograniczenia na terenie gminy możliwości sytuowania obiektów o znacznej uciążliwości dla mieszkańców z powodu wydobywających się odorów, w tej sprawie, nie uzasadnia całkowitego zakazu zabudowy. Powyższe rozwiązanie narusza w sposób nadmierny prawa właścicielskie i wynikające z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy (art. 140 kodeksu cywilnego). Wskazać należy, że także Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalone uchwałą nr [...] marca 2015 r. takiego rozwiązania nie przewiduje. Oznacza to, że Gmina z jednej strony, uchwalając Studium nie widziała konieczności przyjęcia tak rygorystycznego rozwiązania (zakazu zabudowy) a z drugiej strony, uchwalając plan miejscowy uznała za konieczne wyeliminowanie nie tylko zabudowy uciążliwej ale jakiejkolwiek, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko.

Także z punktu widzenia ochrony [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu (rozporządzenie nr [...]Wojewody [...]z [...] kwietnia 2005 r. - Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego 2005, 91, 2450, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, przy ustanowionym w § 3 pkt 2 zakazie realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. 199, poz. 1227 z 2008 r.) wyłączony został ten zakaz w zakresie przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyki oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Oznacza to, że także w tym zakresie ze względu na cele ustanowienia tego obszaru – ochrona wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z wypoczynkiem i turystyką - § 1 ust. 1 rozporządzenia, nie wskazano konieczności zakazu absolutnej zabudowy na tych terenach.

Mamy tu do czynienia z nadmiernym naruszeniem proporcji pomiędzy środkiem jakim jest ograniczenie prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości a celem jakim jest ochrona interesu publicznego. Wskazany przez organ cel w postaci ograniczenia oddziaływania produkcji na inne obszary z powodu powstających odorów nie uzasadnia, w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności zupełnego zakazu zabudowy.

W ocenie Sądu stawiając na jednej szali potrzeby społeczności lokalnej i potrzeby indywidualne skarżącego należy mieć na względzie prawo do korzystania z własności przez właściciela a z drugiej prawo do korzystania ze środowiska. Analizując w tym aspekcie zapisy planu należy stwierdzić, że proporcje zostały naruszone gdyż w odniesieniu do innych terenów o charakterze rolniczym (np. 6R) organ planistyczny dopuścił możliwość zabudowy tj. lokalizację obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej w tym obiektów produkcyjno-usługowych związanych z obsługą rolnictwa (§ 5 pkt 2 Planu symbol 6RU) które to tereny położone są obok terenów 4R, 5R. 7R, 8R.

Organ w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego takie są zapisy Planu. Trafnie zatem skarżący wywodzi, że ustalenia Planu w zakresie w jakim dotyczą m.in. jego nieruchomości godzą w konstytucyjną zasadę równego traktowania stron wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Nie ma, w ocenie Sądu podstaw do odmiennego traktowania właścicieli terenów o przeznaczeniu rolniczym. Nawet gdyby były takie powody to organ powinien je wskazać. I działka skarżącego i pozostałe tereny o charakterze rolnym położone są w otwartej przestrzeni produkcyjnej a to jest koronny argument organu. Skoro tak to brak było podstaw do zróżnicowania tych terenów co do sposobu ich zagospodarowania. Jeżeli z jednej strony dopuszcza sią na terenach rolnych możliwość budowy obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej w tym urządzeń produkcyjno-usługowych to zakaz ich lokowania na terenach podobnych stanowi nieuprawnione przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę. Może być uznane jako zmierzające do ponadustawowego ograniczenia praw właścicielskich konkretnej osoby. Osąd taki wynika z przebiegu procesu inwestycyjnego skarżącego kiedy to organ zawiesił postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia Planu.

Odnosząc się do kwestii uciążliwości odorów z uwagi na liczbę zlokalizowanych na terenie gminy przedsięwzięć będących ich emitorem, z wrócić także należy uwagę że w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej do Planu nie wskazano w czynnikach negatywnych wpływających na środowisko oddziaływania odorowego. Wskazano jedynie na oddziaływanie wynikające z zanieczyszczeń ropopochodnych, hałas i spaliny, odpady i ścieki komunalne i odpady i ścieki produkcyjne. (załącznik graficzny nr 2 do oceny oddziaływania).

Oczywiście ma rację Gminy wywodząc, że racje społeczne wskazywane przez mieszkańców Gminy muszą być brane pod uwagę w toku prac planistycznych. Jednakże racje te muszą być wyważone tak aby uzasadnione było przekonanie że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi stoi w tym konkretnym przypadku wyżej z racjami indywidualnymi jakimi są prawo do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem.

W ocenie Sądu racje te w tym przypadku nie zostały należycie wyważone.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że:

- z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego planu wynika jedynie, że zarzuty skarżącego nie zostały uwzględnione. Przyczyn takiego rozstrzygnięcia nie wskazano. Co prawda § 12 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) wskazuje, że dokumentacja planistyczna musi zawierać wykaz uwag i sposób rozstrzygnięcia to jednak nie oznacza to, że organ zwolniony jest od obowiązku uzasadnienia swego stanowiska w tym zakresie. Jak wskazuje NSA w wyroku z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949, za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może, być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Sąd w tym składzie w pełni podziela ten pogląd. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że strona wnosząca uwagi ma prawo wiedzieć dlaczego jej uwaga, ważna z jej punktu widzenia, nie została rozpoznana pozytywnie. W związku z tym Sąd uznał, że Rada naruszyła ww przepis rozporządzenia w sposób istotnie wypływający na prawa stron;.

-przepis art. 1 ust. 2 pkt 6 p.z.p. stanowi, że przy planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.inn. walory ekonomiczne przestrzeni. Z kolei norma art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych w nim wartości a więc m.inn. walorów ekonomicznych. Skarżący wywodzi w skardze, że naruszenie tego przepisu polega na uniemożliwieniu stworzenia odpowiednich warunków do gospodarczego rozwoju i wykorzystania zasobów terenu. W ocenie Sądu zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku gdyż przedmiotem oceny jest kwestia wpływu postanowień Planu na sferę praw i obowiązków skarżącego a nie kwestia potencjału terenu objętego planem. (zakres przedmiotowy o jakim mowa w art. 1o1 ust. 1 usg).

Na marginesie wskazać należy, że co do zasady nieuprawnione jest generalne twierdzenie o niemożności w ogóle wykorzystania gruntu tj. obszaru omawianej działki zgodnie z jej przeznaczeniem.

-zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 j.t.) ochrona gruntów rolnych polega m.inn na ograniczeniu przeznaczeniu ich na cele nierolne. Z map znajdujących się w aktach wynika, że działka o nr ew. [...]pokryta jest glebą klasy IVb i V. Są to gleby orne średniej jakości gorsze i gleby orne słabe (załącznik do urzędowej tabeli klas gruntów do rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów -Dz.U.2012.1246). Są to gleby słabej jakości mało żyzne i mało wydajne. Oznacza to że na takich glebach produkcja rolnicza może być mało efektywna i ograniczona do niewielu rodzajów upraw. W związku z tym w taki aspekcie należałoby rozważyć czy rzeczywiście z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych zasadne jest ich utrzymywanie wyłącznie pod uprawy rolnicze i czy charakter tych gleb z punktu widzenia zasad prawidłowej gospodarki rolnej predestynuje je wyłącznie to takiego wykorzystania. Wskazywane wyżej jako przykład tereny oznaczone symbole 4R to nie tylko grunty rolne klasy IV b ale i grunty klasy III Ra czyli zgodnie z tym rozporządzeniem gleby orne dobre. W ocenie Sądu w takim aspekcie nie do pogodzenia z zasadą równości podmiotów i zasadą ochrony gruntów rolnych jest dopuszczenie zabudowy na gruntach o dobrej klasie bonitacyjnej i pozbawienie tej możliwości właścicieli gruntów o znaczenie gorszej klasie bonitacyjnej.

-za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 20 P.z.p. – warunek zgodności zapisów planu ze Studium. Skarżący nie wykazał na czym miałaby polegać ta niezgodność.

-decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi po stronie skarżącego praw do zagospodarowania nieruchomości w proponowany przez inwestora sposób. Jest to wyłącznie decyzja określająca jaki wpływ na środowisko miałaby planowana inwestycja i jakie warunki musi spełnić inwestor aby nie doszło do jego naruszenia. Wynika to z art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U.2017.1405 j.t.). który stanowi, że w ramach oceny oddziaływana na środowisko analizuje się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, dostępność do złóż kopalin; ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;wymagany zakres monitoringu.

Przenosząc treść tej decyzji na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ludzi, ich życie i zdrowie, należy wskazać, że z samego faktu wydania tej decyzji wynika, że nie będzie ona w zaproponowanej prze inwestora i ocenionej przez organ formie, negatywnie wypływać na podmioty ochrony.

- organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania, przy podejmowaniu uchwał, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek stosowania tych przepisów nie wynika ani z kodeksu postępowania administracyjnego ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do k.p.a. znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym ale w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2. tej ustawy czyni to niezasadnym zarzuty naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego;

-zasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten nie daje bowiem skarżącemu nieograniczonej możliwości prowadzenia dowolnej działalności na terenie posiadanej nieruchomości. Zasada swobody działalności gospodarczej polega na swobodzie tworzenia przedsiębiorstwa, swobodzie wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodarczej i swobodzie wyboru przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności gospodarczej o ile zezwalają na t przepisy prawa. Zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Z art. 22 Konstytucji RP wynika możliwość wprowadzenia ograniczeń tej zasady z zastrzeżeniem uczynienia tego w drodze ustawowej i wyłącznie z uwagi na ważny interes publiczny. To interes publiczny wyznacza pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne i gospodarcze. Przepisy Konstytucji RP w art. 31 wskazują na obszary ochrony sprawowanej przez państwo. Są nimi: bezpieczeństwo, porządek publiczny, środowisko, zdrowie, moralność publiczna oraz wolności i prawa innych osób. Ograniczenia wolności gospodarczej powinny być z jednej strony jak najmniejsze, z drugiej zaś wystarczające do realizacji określonego celu. W odniesieniu do tej kwestii zastosowanie ma zasada proporcjonalności o której była mowa wyżej.

W związku z tym Sąd stwierdza, że Gmina w ogóle nie rozważyła tej kwestii (interesu skarżącego w prowadzeniu działalności gospodarczej) a jedynie uwzględniła interes społeczny wynikający z konieczności ochrony mieszkańców Gminy przed odorami. Stanowi to o rażącym naruszeniu przez s Gminę zasady proporcjonalności.

Sąd bada zaskarżoną uchwałę w zakresie w jakim narusza ona interes prawny skarżącego. Tylko w ekstremalnych przypadkach np. gdy doszło do istotnego naruszenia procedury jej uchwalania może stwierdzić jej nieważność w całości. W tym przypadku Sąd uznał, że taka sytuacja nie zachodzi a zatem żądanie "uchylenia" uchwały w całości nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku skargę oddalił. Na marginesie wskazać należy że żądanie uchylenia (a nie stwierdzenia nieważności) aktu prawa miejscowego nie znajduje żadnego umocowania w przepisach prawa.

W pozostałym zakresie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. wyroku.

Ponieważ skarżący nie uiścił wymaganego wpisu w kwocie [...] zł a Sąd go na wstępie do jego uiszczenia nie wezwał, na podstawie §2.1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2003 r., poz. 2193) Sąd nakazał pobrać ten wpis na rzecz Skarbu Państwa.