III OSK 368/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-30	
Data wpływu	2025-02-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Lu 132/24	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.1 ust.1, art.6 yst.1 pkt 2 lit. d; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 132/24 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na rzecz R. S. kwotę 95,90 złotych (dziewięćdziesiąt pięć złotych dziewięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 132/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. do załatwienia wniosku R. S. z dnia 25 sierpnia 2024 r. w zakresie punktu trzeciego i czwartego w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), a także zasądził od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na rzecz skarżącej R. S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2024 r. R. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na następujące pytania:

1. Kto ocenia stan drzew rosnących wzdłuż dróg wojewódzkich administrowanych przez RDW w [...] i typuje je do wycięcia? Czy jest to pracownik RDW w [...] czy zatrudniany w tym celu specjalista?

2. Kto ocenił i wytypował do wycięcia drzewa rosnące wzdłuż drogi 843 (te, na których teraz widać numerację)?

3. Jakie wykształcenie w kierunku oceny drzew mają osoby, które typują drzewa do wycinki? Proszę o sprecyzowanie wykształcenia tych osób (np. Liceum Ogólnokształcące, Technikum Leśne, rodzaj studiów z podaniem kierunku). Czy osoby typujące drzewa do wycinki ukończyły dodatkowe szkolenie w zakresie oceny stanu drzew, np. kurs inspektora drzew, kurs arborystyczny, dendrologiczny, inny i jaki (proszę podać nazwy szkoleń).

4. Jakie wykształcenie w kierunku oceny drzew (i jakie kursy w tym kierunku) posiada osoba, która typowała drzewa do wycięcia wzdłuż drogi 843 (te, na których teraz widać numerację)?

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżąca wskazała przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej na wskazany w piśmie adres poczty elektronicznej.

W piśmie z dnia 2 września 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek, organ wskazał:

1) drzewa rosnące w pasach drogowych oceniane są przez technicznych pracowników rejonów głównie pod względem stanu technicznego i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu i użytkowników drogi, wypełniając obowiązki nałożone ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, zwana dalej: "ustawa o drogach publicznych") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, zwana dalej: "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych");

2) informacje dotyczące wykształcenia osób i szkoleń, jakie odbyły osoby typujące drzewa do wycinki, nie stanowią informacji publicznej ponieważ "decyzje" dotyczące przeznaczenia drzew do wycinki podejmowane przez pracowników zarządcy drogi nie są "decyzjami" władczymi. Decyzję o zezwoleniu na wycinkę podejmuje i wydaje gmina w porozumieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Na bezczynność organu w zakresie pytań objętych punktem trzecim i czwartym wniosku skargę wniosła R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ dopuścił się bezczynności polegającej na niezałatwieniu punktu 3 i 4 wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że spór dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącą informacja na temat przygotowania zawodowego pracowników zarządu dróg wojewódzkich dokonujących kwalifikacji do wycinki drzew rosnących w pasie drogowym, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Organ uznał, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej, gdyż pracownicy techniczni kwalifikujący drzewa do wycinki, zatrudnieni na stanowisku pomocniczym i obsługi, nie pełnią funkcji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w myśl art. 20 pkt 16 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Z obowiązku ochrony drogi można wyprowadzić obowiązek zarządcy drogi do utrzymania roślinności w stanie nie pogarszającym warunków bezpieczeństwa ruchu. Roślinność umieszczona w pasie drogowym ma na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 20 pkt 22). Celem utrzymania roślinności, poza walorami estetycznymi, jest zatem również zabezpieczenie ruchu drogowego. Uzasadnia to przypisanie kompetencji w zakresie utrzymania roślinności na zarządców dróg jako organów wyspecjalizowanych w zakresie właściwego funkcjonowania pasa drogowego i utrzymania go w odpowiednim stanie w celu zapewnienia płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu w ramach tych kompetencji zarządu dróg jego pracownicy kwalifikują drzewa do wycinki. Potwierdził to zresztą Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, który, udzielając częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącej, wskazał, że drzewa rosnące w pasach drogowych oceniane są przez technicznych pracowników rejonów głównie pod względem stanu technicznego i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu i użytkowników drogi jako wypełnienie obowiązków nałożonych ustawą o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Skoro zatem pracownicy ci wykonują w ramach struktury zarządu dróg zadanie publiczne polegające na utrzymywaniu zieleni przydrożnej, w tym kwalifikowaniu drzew do wycinki w celu właściwego funkcjonowania pasa drogowego i utrzymania go w stanie zapewniającym płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego, to informacja dotycząca takiego pracownika może być zakwalifikowana jako informacja o działalności zarządu w zakresie, w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach pracownika samorządowego realizującego zadania zarządu dróg w zakresie utrzymania zieleni w pasie drogowym stanowią informację publiczną. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania zadań publicznych, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. podlegającą udostępnieniu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji podkreślił, że nieudostępnienie skarżącej tej informacji na skutek błędnego uznania, że nie jest ona informacją publiczną czyni zarzut bezczynności organu w tym zakresie zasadnym. Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu punktu trzeciego i czwartego wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2024 r. Powyższe uzasadnia zobowiązanie organu do załatwienia punktu 3 i 4 wniosku z dnia 25 sierpnia 2024 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Sąd uznał, że bezczynność, której w rozpoznawanej sprawie dopuścił się organ, nie miała charakteru rażącego. W działaniach organu nie ma złej woli. Bezczynność wynikała z błędu organu, nie zaś z celowego działania mającego uniemożliwić skarżącej uzyskanie wnioskowanej informacji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje dotyczące pracowników zarządcy drogi, w zakresie wykształcenia i przebiegu pracy zawodowej, dokonujących kwalifikacji drzew do wycinki, stanowi informację o działalności zarządu w jakim, wykonuje on zadanie władzy publicznej i gospodaruje mieniem, a zatem stanowi informacje publiczną.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także nie zrzekł się przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniosła o jej oddalenie, obciążenie organu kosztami postępowania, także w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie wniosła o nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, jednocześnie oświadczając, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa w tej materii (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18), wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 28-29). Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne. To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843). Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością instytucji publicznych, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Innymi słowy, nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 3429/18) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Informacja o uzyskanym wykształceniu, posiadanym doświadczeniu lub innych umiejętnościach określonej osoby działającej za dany organ nie jest informacją o działalności podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Są to dwie odrębne kwestie ontologiczne. Uprawnia to do przyjęcia poglądu, że informacja o wykształceniu, posiadanym doświadczeniu lub innych umiejętnością jest co do zasady sprawą prywatną danej osoby fizycznej.

Wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. prowadzi jednakże do wniosku, iż w odniesieniu do niektórych osób pewne fakty z ich życia, mimo że mają charakter prywatny, mocą woli ustawodawcy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdzenie rezultatu interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d) u.d.i.p. znajdujemy w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który sferę prywatną osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną uczynił przedmiotem informacji publicznej. W konsekwencji takiej wykładni przepisów u.d.i.p. uprawnione jest przyjęcie, że informacja o wykształceniu osób sprawujących funkcje w organach władzy publicznej jest informacją publiczną. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednakże, iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pracownicy zarządcy drogi (czy też powołanej w tym celu jednostki organizacyjnej wykonującej zadania zarządcy drogi – zarządu drogi) realizują zadania w zakresie utrzymania zieleni w pasie drogowym (kwalifikują do wycinki drzewa rosnące w pasie drogowym), a zatem w ramach instytucji publicznej wykonują w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W myśl art. 20 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) do zarządcy drogi należy utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Z obowiązku ochrony drogi można wyprowadzić obowiązek zarządcy drogi do utrzymania roślinności w stanie nie pogarszającym warunków bezpieczeństwa ruchu. Roślinność umieszczona w pasie drogowym ma na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22). Celem utrzymania roślinności, poza walorami estetycznymi, jest zatem również zabezpieczenie ruchu drogowego. Uzasadnia to przypisanie kompetencji w zakresie utrzymania roślinności na zarządców dróg jako organów wyspecjalizowanych w zakresie właściwego funkcjonowania pasa drogowego i utrzymania go w odpowiednim stanie w celu zapewnienia płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 listopada 2023 r., II SA/Bk 520/23; R. Godlewski, [w:] Drogi publiczne. Komentarz do art. 20, red. H. Kisilowska, Warszawa 2023, https://sip.lex.pl/#/commentary/587937709/735149?pit=2024-11-04).

W ramach tych kompetencji zarządu dróg jego pracownicy kwalifikują drzewa rosnące w pasach drogowych do wycinki pod względem stanu technicznego oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu i użytkowników drogi, jako wypełnienie obowiązków nałożonych ustawą o drogach publicznych, a także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518). Skoro zatem pracownicy ci wykonują w ramach struktury zarządu dróg zadanie publiczne polegające na utrzymywaniu zieleni przydrożnej, w tym kwalifikowaniu drzew do wycinki w celu właściwego funkcjonowania pasa drogowego i utrzymania go w stanie zapewniającym płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego, to można uznać ich za osoby pełniące funkcje publiczne.

To, czy dana osoba pełni funkcję publiczną, powinno być wynikiem zbadania, czy osoba ta, w ramach instytucji publicznej realizuje w jakimś zakresie zadania nałożone na tę instytucję. Będą to osoby, którym przysługuje choćby wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W rachubę wchodzić więc mogą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. "Funkcji publicznej" nie można odnosić do takich stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny. Związek informacji, z pełnieniem funkcji publicznej występuje wówczas, gdy zachodzi wyraźne powiązanie określonych faktów z życia osoby, której one dotyczą (w tym z życia prywatnego), z jej funkcjonowaniem w instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r. II SA/Gd 164/13). Wskazać przy tym trzeba na pogląd, iż informacje o wykształceniu stanowią informację mogącą mieć związek z pełnieniem funkcji publicznej (por. G. Sibiga Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, Samorząd Terytorialny, 2003 r., Nr 11, s. 8).

Powyższa wykładnia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną prowadzi do wniosku, że informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowi zaś informację publiczną wskazaną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit., s. 143).

Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. 2024, poz.1135) pracownikiem samorządowym może być osoba, która posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym może być osoba, która posiada co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe, a pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która posiada wykształcenie wyższe w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce.

Informacją publiczną jest zatem fakt posiadania kwalifikacji zawodowych bądź odpowiedniego wykształcenia przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Wskazują one na poziom kompetencji takiej osoby w znaczeniu zakresu jej wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jej kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2021 r.; sygn. III OSK 2501/21; z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 2874/21; z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2634/18).

Ubocznie jedynie, gdyż nie było to przedmiotem wniosku, należy zaznaczyć, że informacją publiczną nie jest natomiast całościowo pojmowana postać dokumentów (np. świadectw, dyplomów), z których wynika rodzaj lub profil wykształcenia, czy też posiadanych umiejętności, niezależnie od tego, że dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w u.d.i.p. umożliwiają uzyskanie treści i postaci dokumentów urzędowych wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty te stanowią dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Trudno uznać, że dyplom ukończenia studiów wyższych, czy świadectwo ukończenia szkoły zawierają dane publiczne. Zasadnym jest zatem zapatrywanie, że u.d.i.p. umożliwia uzyskanie informacji o spełnieniu wymogów związanych z wykształceniem przewidzianych do pełnienia określonej funkcji publicznej, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. Należy odróżnić dwie kategorie pojęciowe - informacji publicznej oraz nośnika informacji publicznej. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 25). W wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04 NSA wskazał, iż ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje". Podobny pogląd prawny wyraził NSA w wyrokach z 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 852/17 oraz z 16 stycznia 2026 r., sygn. III OSK 1228/25.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.