III OSK 2510/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-09	
Data wpływu	2023-09-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Beata Jezielska /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6146 Sprawy uczniów	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 28/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 28/23 w sprawie ze skargi A.P. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 listopada 2022 r. nr OW-PE-I.4464.5.2022 w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek A.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 maja 2023 r. (sygn. akt III SA/Lu 28/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi A.P. na czynność Prezydenta Miasta [...] z 30 listopada 2022 r. w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że wnioskiem z 29 września 2022 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta o zwrot kosztów dowozu syna, zamieszkałego w [...], do Szkoły [...] w K. w okresie od 5 września 2022 r. do 23 września 2023 r., podnosząc że w [...] nie ma podobnej szkoły dla dzieci słabo słyszących i niesłyszących.

W piśmie z 11 października 2022 r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że syn skarżącej, ze względu na orzeczoną niepełnosprawność sprzężoną jako uczeń niesłyszący z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, nie kwalifikuje się do dowożenia na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900, dalej jako: P.o.), gdyż orzeczona niepełnosprawność nie jest tożsama z niepełnosprawnością, o której mowa w tym przepisie. Orzeczona niepełnosprawność kwalifikowałaby ucznia do bezpłatnego transportu i opieki do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, zaś ośrodek w K., do którego został skierowany, jest specjalnym ośrodkiem szkolno-wychowawczym, będącym częścią zespołu placówek szkolno-wychowawczych. Organ zasugerował umieszczenie dziecka w Szkole [...] na terenie Gminy [...], wskazując że wiązałoby się z koniecznością zmiany kierunku kształcenia.

W piśmie z 3 listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu o ponowne przeanalizowania sprawy. Wyjaśniła, że wybrała dla syna szkołę w K., gdyż placówka ta spełnia jego potrzeby w zakresie opieki i edukacji, bowiem w [...] nie ma szkoły dla dzieci o niepełnosprawności sprzężonej z dysfunkcją w postaci braku słuchu oraz ograniczeniem intelektualnym, gdzie w przeważającej mierze używa się języka migowego.

Pismem z 30 listopada 2022 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 11 października 2022 r. Podano, że syn skarżącej nie uczęszcza do ośrodka rewalidacyjno- wychowawczego, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o., a w związku z tym nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje trudnej sytuacji rodziny skarżącej, jednakże w planie budżetu Gminy nie są planowane środki finansowe na organizację dowozu lub rodziców/opiekunów prawnych w przypadkach, które nie wynikają z obowiązku ustawowego.

W skardze na powyższą czynność skarżąca zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 P.o., art. 31 ust. i 2, art. 70 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a. i wniosła o stwierdzenie jej bezskuteczności oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu jej syna do szkoły w K. oraz z powrotem do [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyraził stanowisko, że sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły następuje na podstawie umowy, a w związku z tym skarga winna podlegać odrzuceniu. W odniesieniu do meritum sprawy organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i prezentowaną na jego poparcie argumentację.

Uwzględniając skargę WSA podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest stanowisko, zgodnie z którym odmowa zwrotu kosztów transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślono, że przepisy art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 P.o. odnoszą się do uprawnień osób (dzieci) niepełnosprawnych i skorelowanych z tymi uprawnieniami obowiązków gminy, a w związku z tym dokonując ich interpretacji należy mieć także na uwadze art. 69 Konstytucji RP. Podniesiono, że orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 4 lutego 2022 r. syn skarżącej został zaliczony do zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz, że jest uczniem niesłyszącym z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim. Ze względu na stwierdzoną niepełnosprawność sprzężoną syna skarżącej orzeczono o potrzebie kształcenia specjalnego i w orzeczeniu z 1 czerwca 2022 r., wydanym przez Specjalistyczną Poradnię Wczesnej Diagnozy i Rehabilitacji wskazano, że najkorzystniejszą formą kształcenia specjalnego jest nauka w [...] w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Podniesiono, że art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. wielokrotnie był przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym część sądów podzielała stanowisko, że przepis ten przyznaje dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, uprawnienie do bezpłatnego transportu i opieki w tylko w sytuacji, gdy uczęszczają do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, a nie do innego rodzaju placówek. Według poglądu przeciwnego, wykładnia tego przepisu, dokonana nie tylko z uwzględnieniem wykładni językowej, prowadzi do wniosku, że kontynuowanie nauki w ośrodku zapewniającym najkorzystniejszą formę kształcenia specjalnego przy wykorzystaniu zajęć rewalidacyjnych należy uznać za objęte dyspozycją art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. Wskazano, że skład orzekający podziela drugi z przytoczonych poglądów, zgodnie z którym dokonując wykładni art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. należy odwołać się nie tylko do wykładni językowej, ale metod interpretacyjnych: historycznej, celowościowej i funkcjonalnej. Wskazano, że z zarówno z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1606 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2017 r.), które obowiązywało w dacie zaskarżonej czynności, jak i obecnie obowiązującego rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz. U. z 2023 r. poz. 651) wynika, że specjalne ośrodki szkolono-wychowawcze także realizują zajęcia rewalidacyjne. W związku z tym kontynuowanie nauki w ośrodku zapewniającym najkorzystniejszą formę kształcenia przy wykorzystaniu zajęć rewalidacyjnych uznać należy za objęte dyspozycją art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o., gdyż nie ma racjonalnych podstaw, aby pozbawić ucznia uprawnienia płynącego z powołanej normy. Wskazano, że wykładnia systemowa nie dostarcza argumentów uzasadniających odrębne traktowanie dzieci i młodzieży niepełnosprawnej ze względu na nazwę placówki, do której uczęszczają, w przypadku gdy placówka zapewnia uczniowi zajęcia rewalidacyjne. Podano ponadto, że z uzasadnienia do projektu ustawy P.o. wynika, że wprowadzenie nazwy "ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze" w miejsce dotychczasowego opisowego określenia ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi z niepełnosprawnością intelektualną realizację odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, miała na celu ułatwienie identyfikacji tych placówek w przepisach oświatowych, a nie szczególne uprzywilejowanie uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, uczęszczających do ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych względem uczniów uczęszczających do innego rodzaju placówek oświatowych, w których realizowane są zajęcia rewalidacyjne. W konsekwencji literalne brzmienie przepisu art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. nie uzasadnia odmowy zapewnienia uczniom ze wskazanymi w tym przepisie rodzajami niepełnosprawności i zaleceniem zajęć rewalidacyjnych, bezpłatnego transportu i opieki lub zwrotu kosztów dowozu jedynie w zależności od tego, do jakiej placówki uczęszczają. Podniesiono także, że celem normy art. 39 ust. 4 P.o. jest pomoc rodzinom wychowującym uczniów niepełnosprawnych w wieku do 21 roku życia oraz wychowującym młodzież i dzieci niepełnosprawne w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi – nawet do 25 roku życia - i ułatwienie realizacji przez takie osoby obowiązku nauki. WSA wskazał, że ze Statutu Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych [...] wynika, że praca dydaktyczna, wychowawcza i opiekuńcza w tej placówce odbywa się na zajęciach rewalidacyjnych. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, organ bezpodstawnie ograniczył możliwość skorzystania z uprawnienia wynikającego z przepisów art. 39 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 39a ust. 1 P.o. Podkreślono także, że przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. nie ogranicza uprawnienia do bezpłatnego transportu wyłącznie do najbliższego ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, a w związku z tym bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje argumentacja organu dotycząca możliwości uczęszczania syna skarżącej do szkoły w L. W tych okolicznościach WSA uznał, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa z uwagi na błędną wykładnię art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. i stwierdził jej bezskuteczność.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta , zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt I wyroku, w jakim WSA stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikający z tego przepisu ustawowy obowiązek gminy zapewnienia dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego obejmuje także bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu tych dzieci do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. prowadzi do wniosku, że dotyczy on jedynie przewozu wskazanych w nim dzieci do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się jakiekolwiek w uzasadnieniu wyroku do istotnych argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę z 20 stycznia 2023 r., przemawiających za tym, że na terenie Gminy [...] w [...] Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w [...] funkcjonuje Szkoła [...] posiadająca wszelkie kompetencje do kształcenia młodzieży posiadającej orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ze względu na różne niepełnosprawności sprzężone, a mianowicie kompetencje określone w Statucie tego Ośrodka, którego wydruk dołączony został do odpowiedzi na skargę w sytuacji, gdy na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, w których znajdował się wydruk wymienionego wyżej Statutu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (pkt I wyroku) i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (pkt I wyroku) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy nie zapewnia, tak jak ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy, udziału w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, prowadzonych indywidualnie lub w zespołach. Gmina nie jest zatem zobowiązana do dowożenia bądź zwrotu kosztów dojazdu ucznia do wskazanej przez skarżącą placówki, gdyż obowiązek taki uzależniony jest od uczęszczania do placówki spełniającej zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz od tego, czy kształcenie odbywa się na podstawie ustawy P.o. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. jest czytelny oraz jasny i nie wymaga sięgania do innych rodzajów wykładni. Podniesione, że gdyby zamiarem ustawodawcy było szersze określenie ośrodków, do których dojazd jest refundowany przez gminę, to dałby temu wyraz w przepisach ustawy P.o. poprzez użycie odpowiedniego sformułowania. Podniesiono także, że na terenie [...] znajduje się specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, który posiada w swojej ofercie specjalistyczne zajęcia rewalidacyjne. Przy czym zarzucono, że WSA powołał się na treść statutu Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w K., ale nie wspomniał, że tożsame zadania realizuje [...] w [...], pomijając dołączony do odpowiedzi na skargę Statut tego Ośrodka, co w ocenie skarżącego kasacyjnie świadczy o nierozpatrzeniu w całości zebranego materiału dowodowego. Wyjaśniono, że organ nie ogranicza skarżącej wyboru szkoły dla dziecka, ale przepisy P.o. nie nakładają obowiązku dowozu dziecka do każdego ośrodka/szkoły wskazanej przez rodzica, co w skrajnych przypadkach mogłoby doprowadzić do konieczności zwrotu ze środków publicznych kosztów dojazdu do placówki położonej w najdalszym miejscu Polski względem miejsca zamieszkania ucznia, w sytuacji gdy placówka zapewniająca zalecenia o potrzebie kształcenia specjalnego znajduje się w miejscu zamieszkania ucznia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej, ustanowiona w ramach pomocy prawnej, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego w urzędu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia za świadczoną pomoc w postępowaniu kasacyjnym, według norm prawem przepisanych, powiększonych o podatek od towarów i usług, oświadczając że wynagrodzenie to nie zostało uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje.

W skardze kasacyjnej zgłoszony zostały zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawowy obowiązek gminy obejmuje bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego.

Skarżący kasacyjnie organ, kwestionując zasadność dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. podniósł, że przepis ten jest czytelny, jasny i nie wymaga sięgania do innego rodzaju wykładni niż wykładnia językowa. Podkreślić jednak należy, że sposobu interptracji przepisu nie można ograniczać wyłącznie do wykładni gramatycznej, nawet jeśli ta prowadzi do jednoznacznego rezultatu. Zgodnie bowiem z aktualną teorią wykładni prawa nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Nawet pozornie proste przepisy wymagają bowiem dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów (por. uchwała Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 108/06, OSNC 2007/9/134, Biul.SN 2006/12). Proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, jednak nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą bowiem prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Żaden przepis prawa nie jest bowiem oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). W związku z tym o poprawności interpretacji można mówić w sytuacji, gdy wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. Należy także mieć na uwadze, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że Konstytucja ma przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 202/19). W związku z tym obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Dokonując interpretacji art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. Sąd I instancji słusznie zatem odwołał się do wykładni systemowej i celowościowej, a nawet historycznej, dokonując szczegółowej analizy przepisów ustawy P.o., a także przepisów wykonawczych do tej ustawy. Argumentacja ta jest na tyle wyczerpująca, że przedstawienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie musiałoby polegać wyłącznie na jej powtórzeniu. Należy jedynie podkreślić, że prawidłowo Sąd I instancji sięgnął do dokumentów legislacyjnych, w tym do projektu ustawy, a także jego uzasadnienia, gdyż te dokumenty pozwalają na ustalenie intencji ustawodawcy, a to z kolei odgrywa istotną rolę przy badaniu treści normy z uwzględnieniem celu, jakiemu miała służyć. Należy bowiem zauważyć, że nie zawsze przyjęte zapisy odzwierciedlają rzeczywisty zamiar ustawodawcy, co nie tyle związane jest ze zmianą celu, jaki ustawodawca chce osiągnąć, lecz z uchybieniami w toku prac legislacyjnych.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o., to także innego rodzaju placówka oświatowa, w której realizowane są zajęcia rewalidacyjne, zwłaszcza w sytuacji, gdy placówka ta została wskazana jako najkorzystniejsza forma kształcenia specjalnego ucznia w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanego przez zespół orzekający w specjalistycznej poradni. Podkreślenia bowiem wymaga, że obowiązek zapewnienia przez gminę dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Ustawą realizującą te konstytucyjne uprawnienia jest P.o., która w art. 1 pkt 1 stanowi, że system oświaty zapewnia w szczególności realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a także - stosownie do art. 1 pkt 6 P.o. - możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2022 r. (sygn. akt III OSK 3280/21) z art. 39 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 17 P.o. wynika, że za spełnianie obowiązku szkolnego i nauki, o którym mowa w art. 31 ust. 4 P.o., uznaje się również udział dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim (Dz. U. z 2013 r. poz. 529). W związku z tym wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że również udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych zorganizowanych w ośrodku, który umożliwia dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki lub innej jednostce systemu oświaty, a nie wyłącznie w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, należy uznać za objęty dyspozycją art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o., jeżeli tylko zajęcia te spełniają wymogi wynikające z rozdziału 5 rozporządzenia z 2017 r. Tym samym o zaistnieniu obowiązku gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego takiego dziecka z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi decyduje nie nazwa takiego ośrodka, lecz realizacja zajęć rewalidacyjno-wychowawczych spełniających standardy powołanego rozporządzenia. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III OSK 7333/21). Skoro zatem branżowa szkoła zawodowa specjalna I stopnia w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczych została wskazana w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego jako placówka najlepiej spełniająca wymagania syna skarżącej, to słusznie stwierdził Sąd I instancji, że gmina nie może odmówić zapewnienia transportu do takiej placówki, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. Należy podkreślić, że takie rozumienie powołanego przepisu stoi nie tylko w sprzeczności z przepisami rangi konstytucyjnej, ale prowadzi także do dyskryminacji uczniów, i to w dodatku uczniów z niepełnosprawnościami, z uwagi na sytuację ekonomiczną ich rodziców, którzy nie dysponując odpowiednimi środkami finansowanymi byliby zmuszeni do korzystania z placówki wskazanej przez organ, a nie tej, która ze względu na niepełnosprawność dziecka i orzeczenie wydane przez specjalistów, została wybrana jako najkorzystniejsza. Jak wskazano zaś w wyroku NSA z 12 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 2039/21), wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły. W wyroku tym wskazano przy tym, że zapewnienie przez gminę uczniowi upośledzonemu intelektualnie w stopniu głębokim, a także takiemu, którego upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie musi dotyczyć ośrodka położonego najbliżej. Podniesiono, że "biorąc (...) pod uwagę ograniczenia, jakie stwarza głębokie upośledzenie, obawy, że wybór rodziców lub opiekunów padnie na ośrodek położony daleko i obowiązki gminy w zakresie transportu pod opieką będą w związku z tym szczególnie uciążliwe i kosztowne, należy uznać za nieuzasadnione. Żaden bowiem racjonalnie postępujący rodzic nie będzie narażał dziecka na ewentualne uciążliwości związane z codziennym, nadmiernym i długotrwałym transportem, nieproporcjonalne do porównywalnych efektów edukacyjnych z bliższymi ośrodkami". Dodatkowo należy zauważyć, że w art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. zawarty został obowiązek gminy zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego i w przeciwieństwie obowiązku zawartego w art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. obowiązek ten nie został ograniczony warunkiem, że ma to być najbliższy ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie także argumentacja skarżącego kasacyjnie organu wskazująca że placówka tego samego rodzaju znajduje się w L.

Nieskuteczny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o.

W tych okolicznościach nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje poprzez nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do argumentacji organu, że terenie Gminy funkcjonuje szkoła posiadająca kompetencje do kształcenia młodzieży posiadającej orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ze względu na różne niepełnosprawności sprzężone.

Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a nakazuje orzekanie "na podstawie akt sprawy", co oznacza konieczność uwzględnienia przez sąd okoliczności, które z akt tych wynikają. Wskazany przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07).

Należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Niezasadne jest przy tym twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że WSA nie odniósł się do jego argumentacji odnośnie do istnienia szkoły w L. WSA stwierdził bowiem, że skoro art. 39 ust. 4 pkt 2 P.o. nie ogranicza bezpłatnego transportu do najbliższego ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, to okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo WSA podniósł, że uczęszczanie do szkoły w L. przez syna skarżącej wiązałoby się ze zmianą kierunku kształcenia, co przyznał sam organ. Zatem Sąd I instancji nie pominął argumentacji organu, lecz stwierdził, że nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela stanowiska przedstawionego przez Sąd I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika A.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego to należy wyjaśnić, że jest on niezasadny, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzona została przez pełnomocnika ustanowionego w ramach pomocy prawnej. W związku z tym koszty te mieszczą się w ramach wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 §1 p.p.s.a. Przy czym wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.