Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 366/24 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 6 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 366/24 oddalił skargę P. P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 6 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek skarżącego z 6 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Komendanta Głównego Policji o następującej treści:

"1) Od kiedy Pani insp. M. P. pełni służbę, jako funkcjonariusz Policji?

2) Ile łącznie Pani insp. M. P. przebywała na zwolnieniu chorobowym licząc od początku pełnienia służby przez wyżej wymienioną, jako funkcjonariusz Policji."

Pismem z 20 czerwca 2024 r. POP-1681/1524/24/JK organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, w której wyjaśnił, że nie ma ona waloru informacji publicznej.

W powyższym piśmie zwrócono też uwagę na to, że przedmiotem wniosku jest pozyskanie informacji o osobie, która podpisała, z upoważniania Komendanta Głównego Policji, rozkaz personalny nr 2800 z 15 czerwca 2023 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny nr 793/2023 Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 7 kwietnia 2023 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji na postawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Autor odpowiedzi wyjaśnił też, że sprawami publicznymi nie są indywidulane sprawy konkretnej osoby fizycznej czy innego podmiotu, a z żądania udostępnienia informacji o sprawach publicznych musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (przywołano w tym miejscu tezę wyroku NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2817/19). Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawne kryterium interesu ogólnego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawcach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny).

Zasygnalizowano też, że kwestia poruszona w punkcie drugim wniosku jest bezprzedmiotowa, jako że ustawa o Policji nie przewiduje dla okresu, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, przebywania na "zwolnieniu chorobowym". Zaznaczono, że dane pośrednio czy bezpośrednio związane lub wskazujące na stan zdrowia funkcjonariusza publicznego, w tym np. konkretne przedziały czasu zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby, są danymi kwalifikowanymi jako szczególnie wrażliwe dane osobowe, tym samym nie stanowią one informacji publicznej (wyrok WSA w Rzeszowie z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 137/21). Cel ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być realizowany z pogwałceniem prawa do intymnych, szczegółowych danych o stanie zdrowia, nawet jeśli dotyczy to funkcjonariusza publicznego. Szczegółowe informacje o stanie zdrowia, także psychicznego funkcjonariusza nie są informacją publiczną, gdyż nie są informacją o sprawach publicznych.

W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: "MPPOIP"), art. 61 ust. 1 Konstytucji, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") i wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności jak i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo wywiódł, że żądane dane nie posiadają przymiotu informacji publicznej albowiem wszystkie pytania wniosku dotyczyły konkretnej osoby fizycznej (były pytaniami ad personam) a nie materii funkcjonowania organu publicznego.

Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób było zakwalifikować ich do kategorii "informacji publicznej", gdyż informacja ad personam nie stanowi informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że organ informując o powyższym wnioskodawcę, uwolnił się skutecznie z zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 Konstytucji i art. 61 Konstytucji poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji subsumcji, czy działanie organu stanowi prawnie skuteczne załatwienie sprawy w ramach gwarantowanego obywatelowi prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy zainicjowane przez skarżącego jego pismem postępowanie stanowi materię regulowaną przepisami u.d.i.p. co w razie odmowy dostępu do informacji publicznej winno prowadzić do zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku z 6 czerwca 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym na podstawie art. 258 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. wniósł o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy zgodnie z przepisami znajdującymi zastosowanie w tym zakresie.

Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

2. Skarga kasacyjna jest zasadna. Główny zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się na naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji.

Przypomnieć trzeba, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu (dokonania czynności) w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu lub też jak wskazuje organ w niniejszej sprawie – podejmowania różnych czynności czy inicjatyw zmierzających do załatwienia sprawy.

4. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 6 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dwóch pytań:

a) od kiedy insp. M. P. pełni służbę, jako funkcjonariusz Policji;

b) ile łącznie insp. M. P. przebywała na zwolnieniu chorobowym licząc od początku pełnienia służby przez wyżej wymienioną, jako funkcjonariusz Policji.

Sąd I instancji uznał, że:

- prawidłowo organy wskazały, iż informacje te nie mają waloru "informacji publicznej";

- wszystkie pytania wniosku dotyczyły konkretnej osoby fizycznej (były więc typowymi pytania ad personam) a nie dotyczyły wprost materii funkcjonowania organu publicznego - Policji; zatem nie można ich zakwalifikować do kategorii "informacji publicznej";

- organ pismem z 20 czerwca 2024 r. (w ustawowym terminie) udzielił odpowiedzi na wniosek a więc nie pozostawał w "bezczynności".

4. Zdaniem NSA, wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu i powinien być uchylony na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi procesową podstawę orzekania przez NSA o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie tej treści zapada, gdy NSA uwzględni skargę kasacyjną. Uwzględnienie skargi kasacyjnej następuje zaś w przypadku, gdy ma ona usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argument a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Konsekwencją uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest powrót do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez sąd I instancji.

Uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wynika z kilku zasadniczych powodów.

Oczywistym jest, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb lub subiektywnej ciekawości zadającego pytanie czy składającego określony wniosek. Dostęp do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem instytucji publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r. sygn. akt SAB/Wa 719/20) a nie zaspokojeniu własnych wiadomości. Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu I instancji, że "żądane dane nie stanowią informacji publicznej", gdyż dotyczą "informacji ad personam". Nie ma znaczenia dla sprawy również to, że rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby podpisała insp. M. P. a skarżący składa liczne inne wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem NSA, kluczowe dla sprawy jest to, czy wnioskowane informacje stanowią "informację publiczną" w rozumieniu odpowiednich regulacji u.d.i.p. i czy mogą być udostępnione (nie podlegają ograniczeniu). Sąd I instancji błędnie przyjął, że informacje te nie maja waloru "informacji publicznej".

W ocenie NSA, Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą bezczynności Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej uwzględni następujące okoliczności.

Po pierwsze – nie ulega wątpliwości to, że "informacją publiczną" jest to, od kiedy dana osoba (funkcjonariusz) pełni służbę w Policji. W orzecznictwie wskazuje się, że dokumenty potwierdzające wykształcenie, czy też zawierające informacje o przebiegu drogi zawodowej lub akt mianowania na policjanta posiadają walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 470/23). Zatem informacją publiczną są informacje na temat posiadanego wykształcenia, przebiegu drogi zawodowej oraz stanu zdrowia policjanta, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 45/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 2 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 80/21; wyrok WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 3/23). Żądanie udzielenia informacji zawierających dane o przebiegu drogi zawodowej, czyli w analizowanym przypadku, informacji od kiedy wskazana osoba pełni służbę w Policji - jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu.

Po drugie – drugie pytanie zawarte we wniosku w brzmieniu: "Ile łącznie Pani insp. M. P. przebywała na zwolnieniu chorobowym licząc od początku pełnienia służby przez wyżej wymienioną, jako funkcjonariusz Policji" również stanowi "informację publiczną". Nie jest to bowiem pytanie o konkretną jednostkę chorobową i metody leczenia lecz pytanie ogólne. Sama informacja o liczbie dni w których dany Policjant przebywał na zwolnieniu lekarskim stanowi "informację publiczną". Zgodzić się można z tezą zawartą w jednym z orzeczeń (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 17/25), że informacja o ogólnej liczbie funkcjonariuszy Policji przebywających na zwolnieniach lekarskich (jak i o konkretnym funkcjonariuszu) w żaden sposób nie ujawnia stanu zdrowia tych funkcjonariuszy czy danych placówki, w ramach której odbywa się proces leczenia. Nadto nie sposób nie dostrzec faktu, że funkcjonariusze publiczni za czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy otrzymują wynagrodzenie finansowe ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Dane te mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Obywatele mają prawo wiedzieć, czy i w których dniach dany funkcjonariusz publiczny przebywał w pracy oraz w jakich dniach i z jakiego powodu (urlop, zwolnienie lekarskie itp.) był w niej nieobecny.

Po trzecie – rację ma skarżący kasacyjnie, że działanie organu w niniejszej sprawie zaakceptowane przez Sąd I instancji w niezbyt obszernym uzasadnieniu, nie stanowi prawnie skutecznego "załatwienie sprawy" w ramach gwarantowanego obywatelowi prawa dostępu do informacji publicznej. Wniosek skarżącego z 6 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Komendanta Głównego Policji o następującej treści: " 1) Od kiedy Pani insp. M. P. pełni służbę, jako funkcjonariusz Policji? 2) Ile łącznie Pani insp. M. P. przebywała na zwolnieniu chorobowym licząc od początku pełnienia służby przez wyżej wymienioną, jako funkcjonariusz Policji" - nie został bowiem w sposób prawidłowy rozpoznany a Sąd I instancji powinien ocenić, czy organy pozostawały wobec tego w "bezczynności".

5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Dodatkowo należy wskazać, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a., co przemówiło za oddaleniem wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanego w skardze kasacyjnej (s. 2) jako Sąd nie posiadający kompetencji orzeczniczej w tym zakresie. Stosownie do art. 250 p.p.s.a. oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje to po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia w wojewódzkim sądzie administracyjnym (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK 920/22).