Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót skargę oddala

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. i J. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i J. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania kładki nad rowem, będącym doprowadzalnikiem wody do zbiornika "[...]", zlokalizowanej na działkach o nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. i J. K. w dniu 27 listopada 2013 r. zgłosili do Prezydenta Miasta [...] zamiar budowy kładki nad rowem, będącym doprowadzalnikiem wody do zbiornika "[...]" na całej szerokości działek o nr geod. [...] obręb [...] przy ul [...], tj. ok. 60,0 m.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowana budowa nie jest wymieniona w art. 29 ustawy Prawo budowlane stanowiącym o zakresie zwolnień z uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego dla jej realizacji jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i J. K., zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności wskazał na treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 - zwanej dalej: Prawem budowlanym), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazał też, że katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zawiera art. 29 tej ustawy. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne) i nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej w tym zakresie.

Dalej, organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie inwestor zgłosił zamiar budowy kładki nad rowem z płyt żelbetowych na całej szerokości działek o nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], tj. ok. 60,0 m. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który to przepis wymienia przykładowe rodzaje budowli. Omawiana inwestycja nie została wymieniana w art. 29 Prawa budowlanego, dlatego realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego.

Odnośnie poruszonej przez inwestora kwestii dotyczącej zasadności przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego, organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sytuacji zapisy art. 9 ust 2 pkt 1 b Prawa wodnego (Dz. U z 2012 r., poz. 145) nie będą miały zastosowania, ponieważ powołane przepisy odnoszą się do wód powierzchniowych. Brak objęcia przekroczenia rowu obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza jednak zdaniem Wojewody [...], że omawiana inwestycja zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...], skarżący – A. K. i J. K. zarzucili naruszenie przepisów prawa mające wpływ na rozstrzygnięcie, a to:

- art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przykrycie doprowadzalnika znajdującego się na nieruchomości skarżących stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ww. przepisów i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy przedmiotowego pokrycia nie można zakwalifikować pod żadne z wymienionych w ustawie określeń obiektu budowlanego;

- art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego przez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające na wyprowadzeniu dla strony obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę kładki, w związku z tym, iż nie mieści się ona w ustawowym katalogu obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy kładka w ogóle nie może być kwalifikowana jako obiekt budowlany, ponieważ nie jest ani budynkiem ani budowlą, ani obiektem małej architektury.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi rozwinęli postawione na wstępie zarzuty, sprowadzające się do zakwestionowania kwalifikacji przedmiotu zgłoszenia. Podnieśli, iż kładka, rozumiana jako przykrycie cieku wodnego, nie spełnia ustawowo określonych cech obiektu budowlanego, dla budowy którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Kładka, którą chcą wykonać, nie wypełnia cech żadnej z ustawowych definicji trzech kategorii obiektu budowlanego. Nie jest budynkiem, obiektem małej architektury ani też budowlą. Zdaniem skarżących, kładka nie stanowi m. in. obiektu mostowego poprowadzonego nad wodami powierzchniowymi (nad rzeką). Kładka wykonana będzie nad rowem, czyli nad wodami w urządzeniu wodnym, co odbiera jej cechy samodzielności. Nie będzie to także obiekt trwale połączony z gruntem, czy stanowiący odrębną, samodzielną techniczno-użytkową całość. Skarżący planują przykrycie doprowadzalnika lekkimi płytami żelbetowymi, tzw. "korytkowymi" (wykorzystywanymi m. in. do przykrywania dachów obiektów budowlanych), nie połączonymi na stałe ze sobą, przykrytymi folią oraz ziemią.

Skarżący wskazali również, że tego rodzaju interwencja w urządzenie wodne nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżący podkreślili też, że przykrycie istniejącego rowu jest dla nich koniecznością. Dzieli on bowiem ich nieruchomość na dwie części i uniemożliwia swobodny dostęp do jednej z nich. Poza tym przykrycie istniejącego rowu podyktowane jest względami bezpieczeństwa. Nie bez znaczenia powinna pozostawać także w ocenie skarżących okoliczność, że w analogicznej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż dokonanego w podobny sposób przez właścicielkę znajdującej się w niedalekim sąsiedztwie nieruchomości przykrycia cieku wodnego nie można zakwalifikować pod żadne wymienione w ustawie określenie obiektu budowlanego. W tej sytuacji niezasadnym byłoby odmienne rozpoznanie analogicznej sprawy skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie kładki -zlokalizowanej na działkach o nr geod. [...]obręb [...] przy ul. [...] w [...]- nad rowem, będącym doprowadzalnikiem wody do zbiornika "[...]".

Zgłoszenia, będącego przedmiotem sprzeciwu, dokonali A. i J. K. -reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika- w dniu 27 listopada 2013 r. (data złożenia zgłoszenia w siedzibie organu), załączając do niego pismo uzupełniające, w którym to podali, że kładka ma być wykonana z płyt żelbetonowych, na całej szerokości ich działek, tj. około 60 m.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosując ten przepis organy orzekające w sprawie w obu instancjach zgodnie przyjęły, iż zgłoszenie obejmuje tego rodzaju prace, których wykonanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Kładka nad rowem z płyt żelbetonowych (na całej szerokości działek skarżących, tj. około 60 m), stanowi bowiem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (tj. rodzaj mostu), a tego rodzaju inwestycja nie została wymieniona w art. 29 Prawa budowlanego, co oznacza, że jej realizacja może mieć miejsce jedynie po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 tej ustawy. Ocenę tę, w okolicznościach sprawy, Sąd uznał za prawidłową i zasługującą na akceptację.

Rozwijając powyższe przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział bowiem wyjątki, które, co istotne, są jedynymi odstępstwami od wskazanej wyżej reguły. Wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. I tak, w art. 29 Prawa budowlanego zawarto katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Natomiast w art. 30 i art. 31 tej ustawy enumeratywnie określono, które z budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W rezultacie takich unormowań, większość zamierzeń wymienionych w art. 29 omawianej ustawy, wymaga dokonania zgłoszenia przewidzianego w art. 30 ust. 1.

Skarżący, dokonując zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, określili planowane zamierzenie budowlane jako: wykonanie kładki przez rów będący doprowadzalnikiem wody do zbiornika "[...]" na całej szerokości ich działek o nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], tj. o długości około 60 m. Merytoryczną ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało zatem poprzedzić dokonaniem kwalifikacji przedmiotu zgłoszenia, a w konsekwencji ustaleniem, czy podpada on pod którekolwiek ze zwolnień określonych w ww. przepisie art. 29.

W tym też kontekście zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 omawianej ustawy, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Stosownie do art. 3 pkt 1 tej ustawy, przez obiekt budowlany należy zaś rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.

Niewątpliwie kładka, o której mowa w przedmiotowym zgłoszeniu, nie stanowi budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 tej ustawy jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zasadnym jest wykluczenie też uznania tej kładki za obiekt małej architektury. Definicję obiektu małej architektury zawiera art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod tym pojęciem należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Kładki opisanej w zgłoszeniu nie można uznać za ten rodzaj obiektu budowlanego, zważywszy zarówno na jej charakter i przeznaczenie, niemieszczące się w zakresie określonym wymienionym wyżej przepisem, jak też ze względu na jej rozmiary (na całej szerokości działek skarżących, tj. ok. 60,0 m).

Budowla, w przeciwieństwie do dwóch poprzednich kategorii obiektu budowlanego – budynku i obiektu małej architektury, została zdefiniowana w art. 3 pkt 3 przez zastosowanie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowe. Jest to najbardziej zróżnicowana kategoria obiektów budowlanych, a jej definicja oparta jest na domniemaniu, że jeżeli określonego obiektu budowlanego nie można zaliczyć do pozostałych dwóch kategorii obiektów budowlanych (bo nie stanowi budynku, ani obiektu małej architektury), to obiekt ten stanowi budowlę. Dla łatwiejszego zdefiniowania cech budowli, w przepisie art. 3 pkt 3 ustawodawca zawarł typowe przykłady obiektów stanowiących budowlę jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Co istotne, wyliczenie to nie ma charakteru katalogu zamkniętego, a ze względu na zaliczenie do kategorii budowli każdego obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury, za budowlę należy uznać także obiekty budowlane nie wymienione wprost w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Do zakwalifikowania danego obiektu do kategorii budowli w rozumieniu Prawa budowlanego decydujące znaczenie ma zatem ocena, czy może on zostać przypisany do kategorii budynków albo obiektów małej architektury, czy też nie. Przykłady wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy mają zaś za zadanie ułatwić dokonanie tej oceny.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż prawidłowa i w pełni uzasadniona jest kwalifikacja kładki dokonana w sprawie przez organy obu instancji. Prawidłowo organy te przyjęły, iż oceniane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczy budowy obiektu budowlanego będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Kładka nad rowem, choć wprost nie jest wymieniona w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowi rodzaj mostu wymienionego w tym przepisie jako przykład budowli. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest natomiast, że rolą planowanej kładki jest połączenie dwóch części gruntu rozdzielonych pasem wody (rowem) celem zapewnienia komunikacji pomiędzy rozdzielonymi w ten sposób częściami nieruchomości. Wskazane cechy jednoznacznie przesądzają o uznaniu przedmiotowej kładki za rodzaj mostu. Warto przy tym dostrzec, iż zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obiekcie mostowym - rozumie się przez to budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji gospodarczej nad przeszkodą terenową, a w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. Warto też wskazać, iż zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (dostępny na stronie: http://sjp.pwn.pl/), mostem jest "konstrukcja nadwodna łącząca brzegi rzeki, jeziora, zatoki itp., umożliwiająca przedostanie się na drugi brzeg", zaś kładka zdefiniowana została jako "prowizoryczny mostek". Przytoczone powyżej definicje takich pojęć jak obiekt mostowy, czy most potwierdzają tylko prawidłowość uznania kładki objętej zgłoszeniem skarżących za rodzaj mostu, a zatem zaliczenia tej inwestycji do kategorii obiektów budowlanych – tj. budowli. Dodać również należy, iż ustawodawca wymieniając w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego m. in. most jako budowlę, nie sprecyzował charakteru tego obiektu, a to wskazuje na szeroki zakres tego pojęcia i szerokie w efekcie jego zastosowanie.

Na powyższą ocenę nie miały wpływu podnoszone przez stronę skarżącą argumenty o braku cech samodzielności kładki, a to z uwagi na jej poprowadzenie nad rowem – wodami w urządzeniu wodnym (nie zaś nad wodami powierzchniowymi – rzeką), oraz o braku jej trwałego połączenia z gruntem. Bez znaczenia pozostaje również technika i materiały służące do wykonania kładki. Podnoszone kwestie nie zmieniają bowiem zasadniczych cech kładki, charakterystycznych dla kategorii mostów. Wskazać także należy, że niezrozumiałe i niekonsekwentne jest stanowisko skarżących prezentowane zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, iż przedmiotowa kładka w ogóle nie może być kwalifikowana jako obiekt budowlany, w sytuacji, gdy sami skarżący dokonując zgłoszenia w trybie akt 31 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, zaliczyli tym samym sporną kładkę do tego rodzaju przedsięwzięć, podlegających reglamentacji prawa budowlanego.

W konsekwencji Sąd uznał również, że prawidłowa jest ocena wynikająca z wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z którą budowa spornej kładki wymaga, po myśli art. 28 Prawo budowlane, uprzedniego uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, ponieważ nie znajduje się w katalogu wyłączeń, o których mowa w art. 29 - 30 tejże ustawy. Wskazane przepisy nie obejmują bowiem ani całej kategorii mostów, ani też tego rodzaju kładek (prowizorycznych mostów, mostków) jak kładka będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego ustawodawca wymienił jedynie pomosty o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, służących do cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty; uprawiania wędkarstwa; rekreacji. Niemniej sporna kładka o planowanej długości około 60 m, z przyczyn oczywistych nie stanowi tego rodzaju obiektu, a wobec tego przepis ten nie mógł mieć żadnego znaczenia prawnego w sprawie. Pamiętać przy tym należy, że niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej katalogu zamierzeń inwestycyjnych wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że prawidłowo zastosowano w sprawie przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, prawidłowo bowiem przyjęto, iż realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem musi być poprzedzona uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem dokonanie zgłoszenia (z uwagi na jego przedmiot) jest w tych warunkach niewystarczające. Wniesienie sprzeciwu Sąd uznał więc za w pełni uzasadnione. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby sprzeciw ten został wniesiony po terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgłoszenie zostało dokonane w dniu 27 listopada 2013 r., a decyzja organu I instancji wnosząca sprzeciw została wydana w dniu [...] grudnia 2013 r., a doręczona pełnomocnikowi inwestorów w dniu 13 grudnia 2013 r., tj. przed upływem 30 dni wymienionych w ww. przepisie.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.