Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 44/23 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 44/23 oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 listopada 2022 r. w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

1) "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a" w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organy dopuściły się błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organy właściwie zastosowały ten przepis w stosunku do skarżącej, wskutek uznania świadczenia wypłaconego skarżącej za nienależne, w sytuacji:

a) braku winy skarżącej we wprowadzeniu w błąd organu co do przyznania świadczenia bądź też w spożytkowaniu świadczenia niezgodnie z jego celem ustawowym;

b) spożytkowania świadczenia 500+ na dziecko, a zatem zgodnie z celem ustawowym;

c) nie złożenia przez ojca dziecka wniosku o ustalenie prawa do świadczenia co do okresu którego dotyczy decyzja, co wskazuje, że wniosek z jego strony nie był konieczny, gdyż matka pożytkowała wszelkie środki ze świadczenia 500+ na dziecko, a ojciec nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń, gdyż świadczenie to było pobierane i pożytkowane na rzecz dziecka za jego zgodą;

d) skarżąca działała w dobrej wierze, składając wniosek o przyznanie jej świadczenia 500+, nie zatajała żadnych okoliczności przed organem i organ przyznając jej świadczenie znał sytuację faktyczną dotyczącą rodziny;

e) braku ustalenia jak wyglądały kontakty M. O. z dzieckiem w okresie wskazanym w decyzji i czy M. O. w tym okresie kupowała dziecku określone rzeczy, przeznaczała na wychowanie i utrzymanie dziecka określone środki;

2) "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a" w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 409 K.c. poprzez niedostrzeżenie, że organy winny były zastosować ten przepis, a tym samym nie wydawać zaskarżonych decyzji, albowiem jeżeli świadczenie 500+ w całości zostało spożytkowane na dziecko, to skarżąca nie powinna zostać obciążona obowiązkiem zwrotu korzyści;

3) "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c" w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż organ nie dokonał wszechstronnego zbadania okoliczności stanu faktycznego, w tym nie wyjaśnił, czy i jak świadczenie 500+ zostało spożytkowane przez skarżącą, a przecież od początku skarżąca wskazywała, że wszystkie środki były pożytkowane na dziecko, zgodnie z celem przyznanego świadczenia i niezależnie czy środki te otrzymałby ojciec, czy też skarżąca jako matka środki te byłyby wydatkowane tak samo, czyli zgodnie z celem świadczenia.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej ją;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zarzekając się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 sierpnia 2022 r. orzekającą o: 1) uznaniu za nienależne pobrane przez M. O. świadczenia wychowawczego na dziecko O. O. za okres od 1 lipca 2019 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. w wysokości 500 zł miesięcznie; 2) zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko O. O. za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. w kwocie 7.075,35 zł obejmującej odsetki ustawowe naliczone na dzień 19 sierpnia 2022 r.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 3 lipca 2019 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci O. O. oraz M. G. Po rozpatrzeniu wniosku w dniu 22 lipca 2019 r. strona została poinformowana o przyznaniu wnioskowanego świadczenia na każde z dzieci.

Z uwagi na okoliczność, że w dniu 22 czerwca 2020 r. do organu wpłynęło oświadczenie skarżącej, że córka O. O. nie zamieszkuje z nią od czterech lat, dysponowanie przez Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi oświadczeniem strony z dnia 29 listopad 2019 r., w którym informuje, że nie zamieszkuje z córką oraz treść wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi II Wydział Cywilny z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II C 1056/09, zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jej ojca, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę O. O. na okres od 1 lipca 2019 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Nie zgadzając się z wydaną decyzją strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 822/20 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 30 lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 24 czerwca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi kwestionując stanowisko Sądu I instancji, zarówno co do charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.p.w.d.". oraz konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych, na okoliczność możliwości uznania wypłaconego skarżącej świadczenia za świadczenia nienależne.

W takich okolicznościach wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 146521 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Po wskazanym wyroku została wydana ww. decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 sierpnia 2022 r., która następnie została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 listopada 2022 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 44/23 oddalił skargę.

W sprawie wystąpiła zatem sytuacja szczególna polegająca na związaniu Sądu I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21. Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W takich okolicznościach rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązany był przede wszystkim do zbadania, czy organy rozpoznając ponownie sprawę nie naruszyły art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, ale także art. 153 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 153 P.p.s.a. dotyczy zasadniczo "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże art. 153 P.p.s.a. może stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. Sformułowanie takiej oceny, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, możliwe jest w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04 oraz A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 153).

Wskazane wyżej związanie wynikające z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. miało bezpośredni wpływ na zakres kontroli zaskarżonej decyzji jakiej mógł dokonać Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (błędnie wskazanego jako art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" a) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (błędnie wskazanego jako art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" a) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 409 K.c. oraz; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (błędnie wskazanego jako art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., natomiast nie sformułowano zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 P.p.s.a., jak również art. 170 P.p.s.a.

Tymczasem ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 368/16). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza z kolei, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Przyjmuje się, że wiążący w rozumieniu tego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 280/15). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest także to, że przesądzenie we wcześniejszym orzeczeniu kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być badana.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonując kontroli zaskarżonej decyzji związany był poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21. W wyroku tym za nietrafny uznano podniesiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Podzielono natomiast pogląd, do którego odwołał się również Sąd I instancji, że w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d.).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym orzeczeniu zgodził się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym przede wszystkim treść wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi II Wydział Cywilny z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II C 1056/09 i treść oświadczeń skarżącej z dnia 29 listopada 2019 r. oraz z dnia 22 czerwca 2020 r., nie nasuwają wątpliwości co do sposobu sprawowania opieki nad małoletnią. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w takiej sytuacji nie ma potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na tę okoliczność.

Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozumieniu powołanych przepisów, tj. art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że Sąd ten nie mógł formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonymi poglądami zawartymi w uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., lecz zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz ewentualnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Kwestie przesądzone w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i zawarte w nim wskazania zarówno odnośnie zobowiązania organu do wdrożenia postępowania administracyjnego polegającego na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzenia do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d.) jak i braku potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność sposobu sprawowania opieki nad małoletnią O. O. były wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jak i innych organów, nie wyłączając Sądu II instancji rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku w sprawie.

Mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji związany był poglądem prawnym zawartym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21, a w skardze kasacyjnej nie wykazano, że doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a., albowiem zarzut dotyczący naruszenia powyższych przepisów nie został sformułowany, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.