II SA/Ol 951/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-17	
Data wpływu	2021-11-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Inne
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 634/22	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono sprzeciw od decyzji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 15, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 64a, art. 64e; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. od decyzji "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w O. (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") umorzył postępowanie administracyjne

w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego położonego w środkowej części działki nr "[...]" w miejscowości F., gm. D.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 29 września 2020 r. podczas oględzin nieruchomości ustalono, że na działce znajduje się m.in. budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 18 m x 5 m, który podzielony jest na cztery części przynależne do każdego ze współwłaścicieli działki. Podano, że część użytkowana przez E. P. (dalej jako: "Skarżąca") o wymiarach zewnętrznych 5,65 m x 5 m

i wysokości kalenicy 5,70 m posiada dach dwuspadowy; część dachu nad częścią skarżącej pokryta jest papą na deskowaniu, natomiast pozostała część budynku gospodarczego o wysokości 2,60 m posiada dach jednospadowy kryty blachą trapezową. Skarżąca oświadczyła, że przedmiotową część budynku gospodarczego otrzymała od rodziców w darowiźnie w 2001 r. "w takim samym kształcie co dziś",

a nadbudowę wykonali prawdopodobnie jej rodzice. Do akt sprawy złożyła oświadczenie o terminie zakończenia robót budowlanych, w którym określiła, że roboty zostały zakończone na przełomie 1993/1994 roku. Z oświadczeń świadków wynika natomiast, że przedmiotowa nadbudowa została dokonana po 2001 r., natomiast była współwłaścicielka nieruchomości wskazała, że sporną nadbudowę wykonała E. P.

w latach 2004-2005, po śmierci jej ojca, który był właścicielem nieruchomości.

Wskazano, że Skarżąca nie dysponuje żadną dokumentacją budowlaną, z pisma Starosty O. z 18 grudnia 2020 r. wynika, że od 1990 r. nie wydano pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego położonego na działce nr "[...]"w miejscowości F., gm. D., ani nie przyjęto zgłoszenia w przedmiotowej sprawie. Również Archiwum Państwowe w O. pismem z dnia 10 marca 2021 r. poinformowało, że nie posiada

w swoim zasobie akt sprawy dotyczącej pozwolenia na sporną nadbudowę, zaś

z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii uzyskano informację, że zdjęcia lotnicze obejmujące sporną działkę z dnia 27 kwietnia 1997 r., 5 lipca 2001 r. oraz 10 sierpnia 2004 r. są niewyraźne i na ich podstawie nie można stwierdzić, kiedy powstała nadbudowa budynku gospodarczego.

Wyjaśniono, że organ nie mógł ustalić bezsprzecznie daty dokonania ww. nadbudowy, a tylko ustalenie daty powstania samowoli pozwoli zastosować odpowiednią procedurę prawną. Podano, że oświadczenie E. P. jest sprzeczne

z oświadczeniami pozostałych przesłuchanych świadków, a nadbudowa jest nadbudową wieloletnią, co widać po zastosowanych materiałach. Uznano więc, że brak jest możliwości zastosowania właściwego trybu naprawczego z ustawy Prawo budowlane, wobec czego postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Od decyzji tej odwołał się A. K. (dalej jako: "Odwołujący się") załączając zdjęcie wykonane w 1999 r., na którym znajduje się razem z bratem, i które poświadcza, że oświadczenie E. P. jest nieprawdziwe. Wyjaśniono, że Skarżąca nie przedstawiła zgód sąsiedzkich, które są potrzebne do wykonania takich robót budowlanych w budynku gospodarczym będącym przedmiotem współwłasności. Dodano również, że w latach 1993-1994 właścicielem nieruchomości była Agencja Rolna Skarbu Państwa, co również potwierdza nieprawdziwość twierdzeń Skarżącej, a co nie zostało wzięte pod uwagę, podobnie jak oświadczenie byłej współwłaścicielki nieruchomości.

W ślad za odwołaniem wpłynęło pismo pełnomocnika Odwołującego się, w którym poparto wniesione odwołanie i zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. (omyłkowo wskazano k.p.c.) poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy nie jest ono bezprzedmiotowe; naruszenie art. 8, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny materiału dowodowego oraz naruszenie art. 48 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że w sprawie tej nie ma miejsca bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ przedmiotem tym

w sprawie są roboty budowlane polegające na samowolnej nadbudowie budynku gospodarczego, a organ ma możliwość prowadzenia postępowania. Podano, że zeznania wszystkich przesłuchanych świadków są spójne i zbieżne, wobec czego istnieje możliwość określenia w przybliżeniu daty wykonania przedmiotowej nadbudowy. Podkreślono, że to na organie spoczywa obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Od ww. decyzji sprzeciw wniosła E. P. - reprezentowana przez r. pr. P. B. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że "skoro zdaniem WINB nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bo organ ten odmiennie ocenia zabrany w sprawie materiał dowodowy, to w ogóle nie zachodzi podstawa do wydania decyzji kasacyjnej".

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodano nadto, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku, gdy organ

I instancji umorzył postępowanie, to organ odwoławczy nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

W ocenie tutejszego Sądu wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".

Stosownie zaś do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc zakres jego kognicji jest ograniczony. Zgodnie jednak z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, może ocenić prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1626/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA a także A. Kabat [w:] B. Dauter,

M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).

Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy po pierwsze - stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz po drugie - wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że w sytuacji, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub

w znacznej części, organ odwoławczy jest obowiązany uchylić decyzję organu

I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ drugoinstancyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. Sądowa kontrola decyzji, zainicjowana wniesieniem sprzeciwu, wymaga więc oceny, czy w sprawie organ odwoławczy uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie WINB nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji było usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

W rozpoznawanej sprawie oceny legalności zaskarżonej kasacyjnej decyzji należało dokonać w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności, która - w świetle art. 78 Konstytucji RP - rozumiana jest jako uprawnienie strony do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, obejmującego dwukrotne rozpatrzenie sprawy wyjaśnionej w sposób niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Uszczegółowieniem tej zasady konstytucyjnej jest przepis art. 15 ust. 1 k.p.a., stanowiący o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić jednak należy, że brak możliwości rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie po stronie organu odwoławczego, spowodowany uchybieniami organu

I instancji, powinien skutkować – dla zapewnienia stronie realizacji zasady dwuinstancyjności – koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Słusznie wskazuje się w doktrynie i judykaturze, że "rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ

I instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania. O rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji można zaś mówić jedynie wtedy, gdy organ ten dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do tego, aby sprawa mogła być przez niego rozpoznana. Jeżeli zatem w opinii organu odwoławczego rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, to oznacza to, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy, lecz jedynie ją rozstrzygnął. Gdyby więc w takiej sytuacji organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie dowodowe w wymaganym zakresie, to dokonanego przez niego rozpoznania sprawy nie można by było określić mianem "ponownego", co sprzeciwiałoby się zasadzie dwuinstancyjności postępowania" (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 oraz np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2091/18, czy wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2583/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie PINB umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. WINB prawidłowo uznał natomiast uznał, że nie było podstaw do wydania takiej decyzji. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza bowiem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to

z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w rzeczonej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, ponieważ istnieje zarówno podmiot (skarżąca), jak i przedmiot sprawy (sprawa administracyjna w przedmiocie samowoli budowlanej), a przyczyną umorzenia postępowania przez organ I instancji były - co wprost wynika z uzasadnienia decyzji tego organu - "nieprecyzyjne informacje na temat przedmiotowego budynku".

Pełnomocnik Skarżącej w sprzeciwie twierdzi, że skoro organ odwoławczy odmiennie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, to powinien orzec

merytorycznie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić w realiach rozpoznawanej sprawy. Jak wyżej wskazano, PINB uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ na podstawie zebranego materiału dowodowego nie da się ustalić, kiedy powstała sporna samowola budowlana. Natomiast WINB stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi, gdyż istnieje możliwość określenia w przybliżeniu daty wykonania przedmiotowej nadbudowy budynku gospodarczego. Organ odwoławczy nie oceniał zatem zebranych dowodów w kontekście merytorycznego załatwienia sprawy, a jedynie przez pryzmat braku przesłanek

do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W związku z tym nie można zarzucić organowi odwoławczemu uchylania się od rozpoznania sprawy, skoro wydanie decyzji merytorycznej przez WINB prowadziłoby do rozpoznania sprawy co do istoty tylko w jednej instancji, a tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wyjaśnić raz jeszcze należy, że dla uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że jeżeli organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, to niedopuszczalnym jest orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 113/10 czy wyrok WSA

w Lublinie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 241/19, CBOSA a także powołane już wyżej orzecznictwo), które tutejszy Sąd podziela. Skoro więc organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i bezpodstawnie umorzył postępowanie, to WINB miał podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprawa powinna być w pierwszej kolejności załatwiona co do istoty sprawy przez organ I instancji. Podkreślenia bowiem wymaga, że decyzja o umorzeniu postępowania nie ma charakteru merytorycznego, tylko procesowy, a jej wydanie nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron

i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (por. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red.

M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, LEX/el.).

Nie można również organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia

w zaskarżonej decyzji wskazań, co do dalszego postępowania. Organ ten, powołując się na art. 7 i 77 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazał, iż przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia organ I instancji obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Uchylenie decyzji

o umorzeniu postępowania wiąże się per se z koniecznością zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie podstawą do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Reasumując, z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy sprzeciw podlegał oddaleniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.