Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Aneta Kardas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia[...] sierpnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową), odmówił wyłączenia stosowania wobec M.J.art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że M. J., beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu C. J., wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku powołała się na ciężką sytuację rodzinną i finansową męża, która zmusiła go do podjęcia pracy w Milicji Obywatelskiej, jednocześnie podkreślając, że jej mąż nikogo nie prześladował, a swoją służbę wykonywał w sposób zgodny z prawem i etyką zawodową oraz służył wyłącznie własnej ojczyźnie. Ze służby został zwolniony za ślub cywilny i kościelny bez pozwolenia przez Komendanta Powiatowego Policji. Po zwolnieniu z Milicji Obywatelskiej pracował w dwóch firmach na budowie przez 10 lat. W tym czasie ukończył Szkołę Zawodową w [...] na [...] zdobywając zawód kierowca mechanik z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów mechanicznych uprzywilejowanych kat. I i następnie podjął pracę w Państwowej Straży Pożarnej w [...] jako [...], gdzie pracował do emerytury, tj. do [...] grudnia 1989 r. Od [...] stycznia 1990 r. przeszedł na emeryturę, a [...] marca 1991 r. zmarł. W ocenie wnioskodawczyni okres 1 roku i 6 miesięcy służby w Milicji Obywatelskiej nie uzasadnia odebrania części emerytury, przy 27 latach służby męża w Państwowej Straży Pożarnej. Wnioskodawczyni zwróciła również uwagę na swój zaawansowany wiek oraz zły stan zdrowia.

Minister podał, że z akt sprawy wynika, iż M. J. ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z akt sprawy wynika ponadto, że C. J. został zwolniony ze służby w Zawodowej Straży Pożarnej [...] z dniem [...] grudnia 1989 r. (informacja przekazana przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w piśmie z dnia [...] października 2017 r. znak: [...]). Z kolei z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2017 r., tj. Informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że mąż wnioskodawczyni pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] grudnia 1952 r. do dnia [...] maja 1954 r., czyli 1 rok i 6 miesięcy. Całkowity okres służby męża wnioskodawczyni wynosi natomiast 29 lat i 3 miesiące.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby C. J. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...]) i w piśmie z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. podając, że ze względu na zwolnienie C. J. ze służby w dniu [...] grudnia 1989 r., nie wszystkie żądane informacje za około trzyipółmiesięczny okres znajdują potwierdzenie w aktach osobowych. Z ww. pisma Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wynika, że mężowi wnioskodawczyni z dniem [...] grudnia 1989 r. przyznano dodatek służbowy do uposażenia. W aktach osobowych brak jest opinii służbowych za okres po dniu 12 września 1989 r. oraz informacji o otrzymanych podziękowaniach, orderach i odznaczeniach po wskazanej dacie. Ponadto, w zgromadzonych materiałach dotyczących służby C. J. stwierdzono brak dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do tego funkcjonariusza postępowań dyscyplinarnych, czy też postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza. W przekazanych materiałach stwierdzono także, że z uwagi na fakt, że mąż skarżącej pełnił służbę do dnia 31 grudnia 1989 r. nie podlegał przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.). Natomiast, jak podkreślono, dekret z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. Nr 50, poz. 321 z późn. zm.), na podstawie którego C.J. został zwolniony ze służby, nie przewidywał możliwości zwiększenia emerytury o 0,5 % podstawy jej wymiaru, z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził ponadto, że z akt osobowych nie wynika, aby C. J. od dnia 12 września 1989 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do [...] grudnia 1989 r. wykonywał nierzetelnie powierzone mu zadania i obowiązki służbowe. Z akt tych wynika natomiast, że mąż wnioskodawczyni, pracując w Zawodowej Straży Pożarnej [...], brał bezpośredni udział w akcjach ratowniczo-gaśniczych, co jednak nie wpłynęło na podwyższenie emerytury o 0,5 %.

Następnie organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, przy czym ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ podniósł, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister podkreślił, że przywołane wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" są przesłankami nieostrymi, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem organu oznacza to, że obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Dalej Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak opierając się na wykładni językowej stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Wyjaśniając drugą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogiczne posiłkując się wykładnią językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy, wypełnianie przyjętych na siebie obowiązków.

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też organ stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Organ zaznaczył nadto, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał także, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy

Analizując okres służy męża wnioskodawczyni przez pryzmat spełnienia ww. przesłanek Minister uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ustalono bowiem, że całkowity okres służby C.J. wynosi 29 lat i 6 miesięcy. W sytuacji, zatem w której służba byłego funkcjonariusza pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 6 miesięcy, to zdaniem organu nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Minister podkreślił, że wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością C. J. przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Oceniając spełnienie przesłanki art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister stwierdził, że jak wynika z informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, C. J. od dnia 12 września 1989 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] grudnia 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej. Z akt wynika również, że mąż skarżącej, pracując w Zawodowej Straży Pożarnej [...] brał bezpośredni udział w akcjach ratowniczo-gaśniczych. W ocenie organu, powyższe informacje oraz fakt posiadania przez C. J. pełnej wysługi emerytalnej, skutkują uznaniem w przedmiotowej sprawie spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie, z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Straży Pożarnej z dnia [...] września 2018 r. wynika również, że C. J. w toku pełnionej służby nie był wyróżniany, jak również nie zostały mu nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. W ocenie organu powyższe okoliczności wskazują, że służba pełniona przez C.J. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami. Tym samym w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem M. J. ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.J. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez:

a) błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu przez organ, za dodatkową przesłankę pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", w sytuacji gdy przepis ten nie przewiduje tej przesłanki, a ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia zawsze w sytuacji, gdy występuje przypadek "krótkotrwałej służby...", i "rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków...";

b) jego nie zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zostały spełnione, gdyż służba męża skarżącej na rzecz państwa totalitarnego pełniona była krótkotrwale, a po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez arbitralne przyjęcie, że służba męża skarżącej C. J. na rzecz państwa totalitarnego w okresie 1 roku i 6 miesięcy przy całkowitym okresie służby wynoszącym 29 lat i 6 miesięcy nie była krótkotrwała, w sytuacji gdy służba ta na rzecz państwa totalitarnego nie była służbą wieloletnią i nie charakteryzowała się trwałością, ponieważ czas trwania tej służby w porównaniu do całego okresu służby nie był długi i trwał w porównaniu do tego okresu krótko, a dodatkowo mąż skarżącej, pełniąc służbę na rzecz państwa totalitarnego tj. w Milicji Obywatelskiej, nie stosował się do rozkazów przełożonego, co dodatkowo podkreśla jego niechęć do pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej i niewiązaniu z tą służbą swojego życia zawodowego;

2) błędne przyjęcie, że służba C. J. w Państwowej Straży Pożarnej nie charakteryzuje się wybitnymi osiągnięciami szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, w sytuacji gdy organ nie wskazał jakie wybitne osiągnięcia miałyby i czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające męża skarżącej oraz, czy osiągnięcia te odnoszą się do wszystkich funkcjonariuszy, czy jedynie funkcjonariuszy danej jednostki, jednocześnie nie uwzględniając, iż mąż skarżącej brał udział w akcjach ratowniczo-gaśniczych, podczas których realnie narażał swoje życie niosąc pomoc poszkodowanym;

3) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie i wydanie decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i nie wyłączenie wobec skarżącej art. 24a ustawy zaopatrzeniowej poprzez przypisanie mężowi skarżącej odpowiedzialności zbiorowej za działanie na rzecz państwa totalitarnego w sytuacji, gdy jej mąż C. J. prawie całe życie zawodowe przepracował w Państwowej Straży Pożarnej pomagając społeczeństwu, biorąc udział w akcjach ratowniczo - gaśniczych, a jego służba w Milicji Obywatelskiej stanowiła jedynie epizod w jego życiu zawodowym.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o:

1) uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.;

2) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy;

3) zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo podniosła, że jej zdaniem, dokonując oceny w zakresie szczególnie uzasadnionego przypadku, organ powinien również przyjąć, że uzasadniony przypadek może dotyczyć również jej samej jako wnioskodawczyni. Podała, że jest osobą starszą i schorowaną, która miesięcznie musi przeznaczać kwotę ok. 700 zł na leczenie i niezbędne lekarstwa. Obniżenie świadczenia przyznawanego jej po mężu sprawia, że nie ma środków na zakup niezbędnych leków i opłacenie leczenia

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 sierpnia 2019 r., którą organ odmówił wyłączenia stosowania wobec M. J. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ. j.w.).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. j.w.).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j. w.) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku męża skarżącej służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia [...] grudnia 1952 r. do dnia [...] maja 1954 r., tj. przez 1 rok i 6 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 1,5 roku służby w Milicji Obywatelskiej nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 29-letniego okresu służby męża skarżącej w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Zawodowej Straży Pożarnej w stosunku do okresu służby w Milicji Obywatelskiej.

Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby męża skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] grudnia 1952 r. do [...] maja 1954 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej zawarte w pismach z dnia [...] września 2018 r. oraz z dnia [...] września 2018 r., iż C. J. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w PSP. Jednocześnie organ stwierdził, że mąż skarżącej, pracując w Zawodowej Straży Pożarnej [...], brał bezpośredni udział w akcjach ratowniczo-gaśniczych. W ocenie organu, powyższe informacje oraz fakt posiadania przez C. J. pełnej wysługi emerytalnej, skutkują uznaniem w przedmiotowej sprawie spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie organ zaznaczył, że C. J. w toku pełnionej służby nie był wyróżniany, jak również nie zostały mu nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. W ocenie organu powyższe okoliczności wskazują, że służba pełniona przez C. J. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami. Tym samym w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem M. J. ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do powyższej argumentacji, nie sposób przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd powyżej ocenę prawną i dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa męża skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Podda w związku z tym indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle powyższego przepisu. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.