Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 450/16 w sprawie ze skargi A. "M." spółka z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. "M.t" spółki z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2.560 (dwa tysiące pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., w sprawie ze skargi A. M. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 27 listopada 2015 r. do kontroli zatrzymany został pojazd Marki DAIMLER CHRYSLER o numerze rejestracyjnym [...]. Zgodnie z przedłożonymi dokumentami pojazdem tym wykonywano międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne w imieniu i na rzecz skarżącej. Podczas kontroli stwierdzono, że skarżąca nie dysponowała zaświadczeniem na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w kwocie 8.000 zł. Organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż zaświadczenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne zostało stronie wydane dopiero w dniu 8 grudnia 2015 r. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.), przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę przewozów jako działalności pomocniczej. Brak takiego zaświadczenia obligował organ do nałożenia na przedsiębiorcę kary wskazanej w lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Objętą skargą decyzją, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Za bezsporne uznał, że w dniu kontroli kierowca wykonujący przewóz rzeczy nie legitymował się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.t.d. Uznając za prawidłowe ustalenia organu I instancji dotyczące charakteru przeprowadzanego przewozu organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca był zobligowany do legitymowania się wymienionym zaświadczeniem. Za bezzasadne organ uznał zarzuty skarżącej, gdyż jak sama przyznała, złożony wniosek o wydanie zaświadczenia obciążony był wadami formalnymi, które wymagały uzupełnienia. Tym samym wydłużeniu uległo postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, co niewątpliwie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie skarżącej. Wobec tego powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 92c ust. 1 u.t.d. było bezpodstawne, gdyż w dacie kontroli skarżąca nie dysponowała wspomnianym zaświadczeniem.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję za bezsporne uznał, że w dniu 27 listopada 2015 r. skarżąca nie legitymowała się odpowiednim zaświadczeniem. Sama ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, o ile nie zachodziłyby okoliczności, których mowa w art. 92c u.t.d.

Sąd I instancji przywołując treść art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., wskazał, że pomiędzy datą utraty ważności poprzedniego zaświadczenia, a datą kontroli pojazdu należącego do przedsiębiorcy upłynęło 11 dni. Skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia, jednakże wydane ono zostało dopiero w dniu 8 grudnia 2015 r. W ocenie Sądu, o ewentualnej odpowiedzialności przedsiębiorcy mogła w okolicznościach sprawy świadczyć data złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia oraz data, w której braki tego wniosku, zarówno formalne jak i fiskalne (opłata) zostały uzupełnione. Jeżeli bowiem okazałoby się, że przed dniem 20 listopada 2015 r. wspomniane braki zostały uzupełnione, to zgodnie art. 217 § 3 k.p.a. strona miała prawo oczekiwać, że zaświadczenie to zostanie wydane jej najpóźniej w dniu kontroli. Wydanie zaświadczenia po tej dacie, o ile skarżąca wystarczająco wcześnie złożyła wniosek i uzupełniła jego braki, wykluczał nałożenie kary pieniężnej, albowiem wówczas występują okoliczności, za które skarżąca odpowiedzialności nie ponosi, a do których niewątpliwie zalicza się opieszałość organu w realizacji ustawowo powierzonych mu obowiązków.

W podstawie prawnej wyroku podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie wyjaśnił kwestii dotyczących okoliczności uzyskania przez stronę zaświadczenia na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne, podczas gdy okoliczność ta została wyjaśniona przez stronę postępowania w piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r., w którym strona wskazała, że składając wniosek o wydanie zaświadczenia popełniła błąd w postaci braku określenia rodzaju jednego z pojazdów, co opóźniło wydanie zaświadczenia;

2. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ powinien rozważyć przyczyny nieposiadania przez stronę ważnego na dzień kontroli zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne biorąc pod uwagę przepis art. 217 § 3 k.p.a., podczas gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca dopełni wszystkich niezbędnych formalności celem uzyskania zaświadczenia, co jak wynika z treści pisma strony z dnia 9 grudnia 2015 r. w omawianym przypadku nie nastąpiło, gdyż na etapie składania przez stronę wniosku o wydanie jej zaświadczenia na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne strona popełniła błąd w postaci braku określenia we wniosku rodzaju jednego z pojazdów, który to błąd skutkował wydłużeniem procedury wydania zaświadczenia;

3. prawa materialnego – art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z pl. 1.3. załącznika nr 3 do tej ustawy w zw. z art. 92c u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że strona mogła wykonywać przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia nie ponosząc z tego tytułu sankcji w sytuacji, gdy organ nie wydał jej zaświadczenia w terminie przewidzianym w art. 217 § 3 k.p.a., podczas gdy z art. 33 ust. 1 u.t.d. wprost wynika, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej i nie sposób przyjąć w sytuacji nieuzyskania zaświadczenia przez stronę przed rozpoczęciem przewozu, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, bowiem świadomą decyzją strony postępowania było rozpoczęcie przewozu na potrzeby własne mimo nieuzyskania wymaganego dokumentu.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, pomieszczonych w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w istocie naruszył art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. w taki sposób, iż miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowo uznał, że organ nie wyjaśnił kwestii dotyczących okoliczności uzyskania przez stronę zaświadczenia na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, iż okoliczność ta została wyjaśniona przez stronę postępowania administracyjnego (A. M. sp. z o.o. z siedzibą w Z.) w piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r., w którym strona wskazała, że składając wniosek o wydanie zaświadczenia popełniła błąd w postaci braku określenia rodzaju jednego z pojazdów, co opóźniło wydanie zaświadczenia. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził w oparciu o akta sprawy, iż nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że w dniu kontroli (27 listopada 2015 r.) strona nie posiadała ważnego zaświadczenia na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne. Okazany w trakcie kontroli przez kierującego pojazdem DAIMLER CHRYSLER nr rej. [...] wypis z zaświadczenia nr [...] wskazywał na datę ważności tego zaświadczenia do dnia 16 listopada 2015 r. (protokół z kontroli nr [...]). Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia takiej działalności jako działalności pomocniczej. Dopóki przedsiębiorca nie uzyska takiego zaświadczenia (niezależnie od przyczyny nieuzyskania takiego zaświadczenia) nie może wykonywać przewozów drogowych na potrzeby własne. Rację ma organ podkreślając, iż w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W stanie faktycznym tej sprawy przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot (przedsiębiorcę) nałożonych prawem obowiązków.

Wbrew przekonaniu Sądu I instancji nie można uznać, że strona mogła wykonywać przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia nie ponosząc z tego tytułu sankcji w sytuacji, gdy organ nie wydał jej zaświadczenia w terminie przewidzianym w art. 217 § 3 k.p.a., ponieważ z art. 33 ust. 1 u.t.d. wprost wynika, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej i nie można przyjąć, że w sytuacji nieuzyskania zaświadczenia przez stronę przed rozpoczęciem przewozu, nie miała ona wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć, bowiem świadomą decyzją strony postępowania było rozpoczęcie przewozu na potrzeby własne mimo nieuzyskania wymaganego dokumentu. Zatem strona miała wpływ na powstanie naruszenia. Jak zasadnie podkreślił organ w skardze kasacyjnej przepis art. 33 ust. 1 u.t.d. nie przewiduje możliwości wykonywania przewozów na potrzeby własne po złożeniu wniosku o wydanie tego zaświadczenia, czy też po upływie 7 dni od złożenia wniosku, ale wyłącznie po uzyskaniu zaświadczenia. Nadto zgodnie z treścią przepisu sanacyjnego z lp. 1.3. zał. nr 3 do u.t.d. - kara pieniężna nakładana jest za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, iż WSA naruszył w analizowanej sprawie przepisy prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. w zw. z pl. 1.3. załącznika nr 3 do tej ustawy w zw. z art. 92c u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, ponieważ uchybienie obowiązkowi związanemu z uzyskaniem nowego zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne nie stanowi podstawy do zastosowania art. 92c u.t.d. Zgodnie z brzmieniem art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.: "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć." Nawet gdyby nastąpiło przedłużenie przez organ terminu na wydanie stronie przedmiotowego zaświadczenia (naruszenia z winy organu art. 217 § 3 k.p.a.), strona nie byłaby uprawniona do wykonywania przewozów bez ważnego zaświadczenia. Zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie organ, iż domniemanie, że nastąpiło ewentualne uchybienie przez organ przepisowi art. 217 § 3 k.p.a., tj. wydanie zaświadczenia w terminie przekraczającym 7 dni od złożenia wniosku: "może być okolicznością, na którą strona nie miała wpływu, ale zorganizowanie zadania przewozowego i podjęcie się jego wykonania mimo braku zaświadczenia jest w pełni świadomym działaniem wbrew u.t.d., który przewiduje za to sankcję w lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d." (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Podkreślić należy, iż na przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw przez organ oraz na bezczynność organu stronie przysługują stosowne środki prawne, z których strona w tej sprawie nie skorzystała. W ramach tych środków nie mieści się jednak łamanie obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny ze wskazanych wyżej powodów uznał, iż niniejsza sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok WSA i oddalił skargę, w oparciu o treść art. 188 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 4) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) p.p.s.a. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dni 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).