Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej nałożonej na M. K. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011r. znak: [...], na postawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - utrzymał ww postanowienia w mocy.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny

Skarżący w dniu 6 lipca 2016r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem, w którym jako podmiot zobowiązany decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. do uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł, zwrócił się do ww. organu o umorzenie powyższej kary pieniężnej, z uwagi na brak środków finansowych do jej pokrycia. Wyjaśnił, że jest ojcem samotnie wychowującym czwórkę małoletnich dzieci i utrzymuje się z wynajmu domu w kwocie 1900 zł brutto. Matka dzieci przekazuje mu alimenty w kwocie 200 zł na dziecko. Podkreślił, że nie prowadzi skupu i sprzedaży części samochodowych oraz, że mieszka wraz z dziećmi w zaadoptowanym budynku gospodarczym. Ponadto, przedstawił miesięczne koszty utrzymania rodziny i wyjaśnił, że spłaca zadłużenie w ZUS. Nie posiada zdolności kredytowej ani nieruchomości lub ruchomości, lokat i papierów wartościowych, które mógłby sprzedać w celu spłaty kary pieniężnej. Strona wskazała, że nie ma także wsparcia rodziny ani osób trzecich w spłacie ww. zadłużenia, zaś egzekucja kary pieniężnej spowoduje wegetację całej rodziny i brak możliwości funkcjonowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ww postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego ww decyzją na postawie art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, jako podstawę wskazując art. 61 a kpa. W uzasadnieniu postanowienia wskazał na brak podstaw pozwalających na uwzględnienie żądania Strony, ponieważ przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie przewidują możliwości umorzenia lub rozkładania na raty zapłaty kary pieniężnej, nakładanej na jej podstawie, jak również ww. ustawa nie zawiera odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, w tym do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. W związku z powyższym, przedmiotowa odmowa była w pełni uzasadniona.

We wniesionym od powyższego postanowienia zażaleniu Strona wskazała, że wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016r. poz.672 ze zm.). Z kolei z uwagi, iż wpływy te stanowią w całości przychody Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, nie stanowią one środków budżetowych. Dalej, Skarżący wyjaśnił, ze zgodnie z art. 401 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych. Środki Narodowego Funduszu, w wysokości nie mniejszej niż kwota przychodów, o których mowa w art. 401 ust. 7 pkt 12, po pomniejszeniu o koszty obsługi tych przychodów, są przeznaczane na dofinansowanie działań w zakresie gospodarowania odpadami w przypadkach, o których mowa w art. 23-25 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12.07.2006 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi wyodrębniony rachunek bankowy w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów, o których mowa w art. 401 ust. 1 p.o.ś. Skarżący wskazał, że Narodowy Fundusz jest osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 u.f.p. i przytoczył definicję państwowej osoby prawnej. Kary pieniężne są więc przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Zatem przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.f.p. Częściowo, w 20 procentach, na podstawie art. 402 ust. 2 ustawy p.o.ś., stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów o publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu, powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową, a druga część stanowi niepodatkową należność pozabudżetową. Skarżący wyjaśnił, że ustawa Ordynacja podatkowa w art. 3 pkt 8 definiuje pojęcie niepodatkowych należności budżetowych jako niebędących podatkami i opłatami należności stanowiących dochód budżetu państwa łub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikający ze stosunków publicznoprawnych. Wskazał również, że wyjaśnienie i egzemplifikację pojęcia niepodatkowych należności budżetowych zawiera art. 60 u.p.f. - przewiduje on, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz wymienia 8 rodzajów należności budżetowych, przy czym, w ocenie Skarżącego, przyjmuje się, że wyliczenie to ma charakter przykładowy i nie jest zamknięte a zatem, część administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter należności publicznoprawnej, przekazywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 u.f.p. Skarżący wskazał, że art. 61 u.f.p. określa organy właściwe do wydania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60. Następnie, w art. 64 ust. 1 u.f.p. wskazano, że właściwy organ, na wniosek zainteresowanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, a zatem dotyczy to umarzania w całości albo w części należności, odraczania ich spłat lub rozkładania ich spłat na raty. W tym zakresie powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014r., sygn. akt V SA/Wa 1706/13, zgodnie z którym, sam brak w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów regulujących tryb umarzania w części lub rozkładania na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w omawianej materii, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom. Nadto zarzucił, iż organ I instancji nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61 a § I ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem nie można stosować ww. przepisu, gdy konieczne jest postępowanie wyjaśniające.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, utrzymał w mocy ww postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, iż wobec klarownej treści ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zakresie nakładanych na podmioty dopuszczające się naruszeń regulacji w niej zawartych kar, brak było podstaw prawnych, aby organ nakładający w drodze decyzji karę na podstawie art. 32 lub art. 33 ustawy, był władny do wszczęcia postępowania, którego przedmiotem miałoby być umorzenie kary w jakiejkolwiek części lub rozłożenie obowiązku uiszczenia tejże kary na raty. Wskazał również, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa, organowi władzy publicznej dozwolone jest wyłącznie to. na co zezwala mu prawo i jedynie w granicach przez to prawo zakreślonych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że organy władzy publicznej nie mogą domniemywać swych kompetencji, kompetencje organów muszą jasno i jednoznacznie wynikać z przepisów prawa. Ponadto, postanowienia art. 19 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nakładają na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a zatem organ może działać wyłącznie wtedy, gdy zezwala na to obowiązujący przepis prawa (zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego). Przy czym norma prawna musi określać nie tylko treść, ale i zakres oraz formę działania tego podmiotu. Działanie bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością przedsięwziętych działań. Organ administracji publicznej nie może działać w oparciu o domniemanie swojej kompetencji. Wobec powyższego stwierdził, że przepisy prawa materialnego, tj. ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie regulują w żaden sposób trybu rozkładania na raty ani odroczenia terminu płatności kar pieniężnych i nie istnieją żadne przepisy uprawniające jakikolwiek organ do takiego działania. Ustawa ta nie zawiera także odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W świetle powyższego słuszne jest działanie organu I instancji oparte na art. 61a §1 ww. Kodeksu, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty należności kary pieniężnej.

Skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie wniósł M. K. zarzucając naruszenie:

- art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - k.p.a. poprzez jego zastosowanie, jako podstawy prawnej do odmowy wszczęcia postępowania z innej przyczyny, w sprawie umorzenia kary pieniężnej nałożonej na M. K. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 roku, co w konsekwencji spowodowało niezastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ordynacji podatkowej, w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom;

- art. 10 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP co naruszyło prawo proceduralne i wpłynęło na naruszenie zasady legalizmu;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. zwłaszcza w zakresie prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyważenie przez organy obu instancji interesu społecznego i słusznego interesu obywatela

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i poprzedzającego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, ewentualnie o stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł tożsame zarzuty jak podniesione w zażaleniu powołując się na ww przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o finansach publicznych, czy ustawy Ordynacja podatkowa. Wskazał także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn akt V SA/Wa 1706/13 (uchylonego niżej wskazanym wyrokiem NSA II GSK 1714/14), z którego wynika, iż sam brak w ustawie z 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów regulujących tryb umarzania w części lub rozkładania na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III o.p. w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ani zaskarżone ani utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016r. nie naruszają prawa. Sąd podziela w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji i w całości podziela uzasadnienia prawne badanych rozstrzygnięć.

W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia nałożenia na Skarżącego ww kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu organ I instancji zasadnie zastosował art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku strony albowiem analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, że przepisy te w sposób wyczerpujący i kompletny regulują zasady nakładania kar pieniężnych i nie przewidują one możliwości rozkładania na raty, czy umarzania płatności kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nakładana na podstawie ww. ustawy kara pieniężna jest sankcją nakładaną w związku z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub przemieszczanie niezgodne z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Sankcja ta ma charakter pieniężny. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność umorzenia kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Jak już wspominano, z analizy przepisów ww ustawy wynika, że nie zawiera ona w swej treści żadnych przepisów regulujących umorzenie spłaty kary pieniężnej. Brak również w ww. ustawie odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Istotnie, należy wskazać za Skarżącym, że wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie powyższej ustawy przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, są przeznaczane, na mocy art. 401c ust. 9 pkt 4 ww. ustawy, m.in. na dofinansowywanie działań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów (działalność organów i zagospodarowywanie odpadów). Jednakże, wbrew stanowisku Skarżącego, którego zdaniem, ustawa o finansach publicznych przewiduje - w odniesieniu do tej części omawianych kar, która stanowi niepodatkową należność budżetową - możliwość udzielania ulg w spłacie z tytułu należności (art. 64 ust. 1 ww. ustawy), a zatem m.in. umarzania w całości albo w części, to jednak z ww. przepisów nie wynika, który organ administracji jest organem właściwym do ewentualnego wydawania ww. decyzji w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 ww. ustawy, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetu państwa, z zastrzeżeniem pkt 3 - minister, wojewoda oraz inni dysponenci części budżetowych.

Podnieść należy, iż podział należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła w ww. ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania i wobec powyższego, zdaniem Sądu, do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, czy też ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przepisy ww. ustaw, w tym przywołane przez Skarżącego przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie mają zastosowania. Powyższe stanowisko organu w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015r., sygn. akt II GSK 1714/14, w którym wskazał, iż przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ustawy o finansach publicznych i ustawy Ordynacja podatkowa, nie dają podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia w części (całości) i rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej na stronę, w oparciu art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

W tym stanie rzeczy, całkowicie podzielając wyżej przedstawione wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, zdaniem Sądu, nie było podstaw prawnych, aby Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mógł przeprowadzić postępowanie wywołane wnioskiem Skarżącego o umorzenie kary pieniężnej oraz w jakikolwiek sposób rozstrzygnąć taki wniosek, uwzględniając go lub odmawiając umorzenia kary w określonej części i rozłożenia na raty w pozostałej. Prawidłowe wobec tego były postanowienia, tak Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jaki i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odmawiające wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie, właśnie z uwagi na brak podstaw prawnych - odpowiednich regulacji zawartych w ustawie na podstawie, której ukarano skarżącego - do wszczęcia, prowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania o umorzenie i rozłożenie na raty kary pieniężnej za odbiór nielegalnie przywiezionych na terytorium Polski odpadów (art. 32 ust 1 ustawy).

Reasumując wskazać należy, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie regulują w żaden sposób trybu rozkładania na raty ani odroczenia terminu płatności kar pieniężnych i nie istnieją żadne przepisy uprawniające jakikolwiek organ do takiego działania. Ustawa ta nie zawiera także odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W świetle powyższego słuszne jest zatem działanie organu I instancji oparte na art. 61a §1 kpa, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty należności kary pieniężnej.

Stąd też, mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).