III SA/Kr 1205/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-29	
Data wpływu	2025-09-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Marta Kisielowska /przewodniczący/
Urszula Zięba	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1483; Art. 252; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; Art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Urszula Zięba Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w K. -Syndyka Masy Upadłości Polskiego Towarzystwa [...] w upadłości likwidacyjnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 lipca 2025 r. nr SKO.SW/4101/133/2025 w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez A. sp. z o.o. w K. - Syndyka Masy Upadłości Polskiego Towarzystwa [...] w upadłości likwidacyjnej w K., zwaną dalej stroną skarżącą, decyzją z dnia 3 lipca 2025 r. znak: SKO.SW/4101/133/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr SW.442.7.2023.AK w części dotyczącej łącznego określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi i w tym zakresie orzekło, iż łączna kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez A. Spółka z o.o. - Syndyka Masy Upadłości Polskiego Towarzystwa [...] w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. wynosi 157 208,16 złotych (sto pięćdziesiąt siedem tysięcy dwieście osiem złotych 16/100).

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr SW.442.7.2023.AK Prezydent Miasta Krakowa określił kwotę dotacji do zwrotu o łącznej wysokości 174 336,98 złotych (sto siedemdziesiąt cztery tysiące trzysta trzydzieści sześć złotych 98/100) jako podlegającą zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków wraz z odsetkami, w tym:

1) kwota do zwrotu za 2019 r. w wysokości 17 128,80 złotych dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 18 czerwca 2022 r.,

2) kwota dotacji do zwrotu za 2020 r. w łącznej wysokości 52 016,40 złotych wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 18 czerwca 2022 r.,

3) kwota dotacji do zawrotu za 2021 r. w łącznej wysokości 105 191,76 złotych w tym:

- 80 271 złotych dotacji niewykorzystanej za 2021 r. wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 28 lipca 2021 r.,

- 22 417,20 złotych dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 18 czerwca 2022 r.,

- 2 500 złotych dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy dotacji z której wydatek został zapłacony, tj. od dnia 18 maja 2021 r.,

- 3,56 złotych dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości kreślonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy dotacji, z której wydatek został zapłacony, tj. od dnia 16 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Polskie Towarzystwo [...] z siedzibą w K. (dalej towarzystwo), na podstawie umowy nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. od dnia 1 września 2019 r. do dnia 12 lipca 2021 r. realizowało zadanie publiczne z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków pt. "usługi wzmacniające lub odbudowujące naturalny system wsparcia, tj. rodzinę zwane dalej "zadaniem publicznym". Gmina przekazała na realizację tego zadania w roku 2019 - 108 000 zł brutto, w 2020 r. - 320 000 złotych brutto, w 2021 r. - 216 000 złotych brutto. Realizator zadania, pismem z dnia 30 czerwca 2021 r., wniósł do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej i Zdrowia UMK w Krakowie o rozwiązanie umowy w trybie natychmiastowym celem zapobieżenia dalszemu niekorzystnemu rozporządzaniu przez towarzystwo środkami publicznymi, w związku ze stwierdzeniem w trakcie kontroli licznych nieprawidłowości i skierowaniem do Prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Realizator zadania przeprowadził kontrolę doraźną:

- za okres od dnia 1 września 2019 r. do dnia 31 maja 2020 r. a szczegółowe ustalenia kontroli zawarł w protokole kontroli nr [...] - dołączonym do akt sprawy jako protokół kontroli nr 1,

- za okres od 20 września 2021 r. do dnia 8 grudnia 2021 r., a szczegółowe ustalenia kontroli zawarł w protokole kontroli nr [...] - dołączonym do akt sprawy jako protokół kontroli nr 2.

Zgodnie z treścią powołanych protokołów najważniejsze zarzuty dotyczyły przede wszystkim nieprawidłowości w sposobie ewidencjonowania usług jak:

- w zakresie wykonywania niektórych usług - praca z rodziną wykraczała poza zakres godzin od 8.00 do 20.00, czas trwania zajęć kolidujący z czasem trwania innych zajęć specjalisty/uczestnika (tj. ten czas nakładał się na czas trwania innej kolejnej usługi), co wpłynęło na podwójne finansowania nakładającego się na siebie czasu trwania kolejnych usług,

- usługi nie zostały potwierdzone podpisem uczestnika - nie dotyczy teleporad,

- zajęcia o charakterze grupowym ewidencjonowane były przez specjalistów jako zajęcia o charakterze indywidualnym,

- zajęcia o charakterze grupowym realizowane były w tym samym czasie, przez tego samego specjalistę, w ramach dwóch zadań zleconych, co wpłynęło na podwójne finansowanie tych usług,

- usługi realizowane przez specjalistów, którzy nie posiadali uprawnień do ich prowadzenia,

- specjaliści wykazywali w Miesięcznych Kartach Usług (dalej MKU), dzienny czas pracy dłuższy niż 12 - godzinny czas realizacji usług (przykładowego tego typu sytuacje wykazano w załączniku nr 3 do protokołu kontroli nr 2),

- zajęcia były niezgodne z rzeczowym zakresem zadania,

- usługi wyszczególnione w ust. 3 pkt. 2 ppkt a - e warunków otwartego konkursu ofert (tj. indywidualne poradnictwo psychologiczne, grupowe, poradnictwo psychologiczne, poradnictwo rodzinne, terapia indywidualna/rodzinna/grupowa/mediacje), po 12 grudnia 2019 r. udzielane były pomimo braku sporządzenia planu pracy z rodziną (PPR)) a więc niezgodnie z wytycznymi przekazanymi podmiotowi w dniu 12 grudnia 2019 r.

Stwierdzone przez kontrolujących nieprawidłowości w ewidencjonowaniu realizacji usług (wykazane w zał. nr 2 do protokołu kontroli nr 2 ze zm. i załączniku nr 1 do protokołu kontroli nr 1) przełożyły się na możliwą do rozliczenia z dotacji liczbę godzin. Analiza tej dokumentacji wykazała, że rzeczywisty czas trwania usług różni się od tęgo, który wykazany został przez podmiot do rozliczenia dotacji.

Ponadto w wyniku kontroli wykazano następujące nieprawidłowości:

- faktury za najem lokalu były wystawiane niezgodnie z umową zawartą z C.,

- rozliczono koszt najmu pomieszczeń za miesiąc sierpień 2021 r. w wysokości 2 500 złotych wynikający z faktury nr [...] już po zakończeniu zadania,

- wydatek na łączną kwotę 3.56 złotych za 2021 rok wynikający z faktur wystawionych przez P. Sp. z.o.o.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona skarżąca.

Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w części decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że podstawą zlecania zadań publicznych jest ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z konkursu otwartego ofert wybierana jest oferta Zleceniobiorcy, z którym podpisywana jest umowa, sporządzona zgodnie z ramowym wzorem stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Prezesa Komitetu ds. Pożytku Publicznego w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań. Zgodnie z art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2025, poz. 1335), a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem dotowanym.

Odnosząc się obowiązku zwrotu dotacji w kwocie 17 128,80 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2019 organ zaznaczył, że skoro art. 67 ustawy o finansach publicznych przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów działu III ordynacji podatkowej m.in. w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych, a w świetle art. 59 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111, zwanej dalej Ordynacją podatkową) zobowiązanie podatkowe wygasa m.in. wskutek przedawnienia, to do kwot dotacji podlegających zwrotowi jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości stosuje się - na podstawie art. 67 w zw. z art. 60 pkt. 1 i art. 252 ustawy o finansach publicznych przepisy regulujące przedawnienie zobowiązań podatkowych zawarte w rozdziale 8 działu III Ordynacji podatkowej. Z przepisów tych wynika, że w aspekcie przedawnienia istotny jest sposób powstania zobowiązania podatkowego, tj. czy powstaje ono na wskutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej), czy też powstaje na wskutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej). W kontekście powyższego, jeżeli zobowiązanie powstaje w drodze wydania i doręczenia podmiotowi decyzji, to wówczas jest to decyzja konstytutywna. Natomiast jeżeli zobowiązanie powstaje z mocy prawa (z mocy wystąpienia zdarzenia z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania) - wówczas wydana decyzja jest decyzją deklaratoryjną. Decyzję deklaratoryjną można wydać, aż do upływu przedawnienia samego zobowiązania.

Zgodnie z art. 252 ustawy o finansach publicznych dotacje 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika zatem z przepisu prawa i nie jest uzależniony od doręczenia decyzji nakładającej taki obowiązek. Wobec tego, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, nie jest uzależnione od doręczenia decyzji nakładającej taki obowiązek, nie ma do niego zastosowania art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, a termin przedawnienia tego zobowiązania określa art. 70 ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W takich wypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i wydatkowana. Przed upływem terminu przedawnienia powinna zostać doręczona decyzja ostateczna. Na poparcie tego stanowiska Kolegium powołało orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium przyjęło, że termin przedawnienia dla dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2019 upłynął z dniem 31 grudnia 2024 r. Decyzja organu pierwszej instancji nakładająca obowiązek zwrotu dotacji została wydana w dniu 17 kwietnia 2025 r. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 15 zzr ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2025 r., poz. 764). Zgodnie z treścią uchwały NSA z 27 marca 2023 roku I FPS 2/22 (ONSA i WSA 2024, nr 1. póz. 1) przepis ten nie dotyczy wstrzymania, rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, a za takie zobowiązanie traktowane są podlegające zwrotowi dotacje ze środków publicznych.

Natomiast co do dotacji za rok 2020 i 2021,Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji zobowiązujące stronę skarżącą do zwrotu tych dotacji w łącznej kwocie 52 016,40 złotych za rok 2020 oraz 105 191,76 złotych za rok 2021. Jednocześnie jako nieuzasadnione uznano zarzuty dotyczące naruszeń w zakresie zebrania materiału dowodowego. W sposób kompleksowy przedstawiono i udokumentowano nieprawidłowości zarzucane stronie skarżącej. Organ pierwszej instancji odniósł się też do zarzutów strony zgłaszanych w trakcie postępowania administracyjnego.

W toku kontroli okazało się, że wykazywany przez stronę skarżącą czas dzienny trwania usług wykraczał poza zadeklarowane przez podmiot godziny realizacji zadania, tj. od godz. 8.00 do 20.00. Zgodnie z § 14 umowy na realizację zadania publicznego. W trakcie trwania zadania strona skarżąca nie informowała pisemnie o tego rodzaju zmianach. Oferta jest tylko formą publicznego obwieszczenia określającą podstawowe warunki realizacji zadania a nie jest źródłem prawa określającym sposób wykonywania zadania przez podmiot, który podejmie się jego realizacji. To umowa stanowi podstawowe źródło informacji, dla podmiotu, który ją zawarł jak realizować zadanie publiczne - a nie ogłoszenie o ofercie. Ponadto stanowisko strony skarżącej dotyczące realizacji usług z udziałem uczestnika oraz bez jego udziału, ale bezpośrednio na rzecz uczestnika, jest niezgodne z warunkami umowy. Umowa nie przewiduje bowiem rozliczania wsparcia podejmowanego na rzecz uczestnika bez jego obecności. Takiej formy nie ma, ani w ofercie złożonej przez samo towarzystwo, ani nie przewidziana została w umowie. Nie ma żadnej dokumentacji potwierdzającej, aby specjaliści rzeczywiście wykonywali wsparcie, czy jakiekolwiek działania w godzinach poza 8.00 a 20.00. Z argumentami o deklarowaniu przez specjalistów dziennego czasu pracy dłuższego niż 12 godzin, (zał. nr 3 do protokołu kontroli nr 2) nawet trudno polemizować. To samo dotyczy braków podpisów uczestników usług, które miały być wykonane, czy deklarowania czasu zajęć kolidującego z czasem trwania innych zajęć specjalisty, co powodowało podwójne finansowanie zajęć, które fizycznie nie mogły się faktycznie w tym samym czasie odbywać. Niedopuszczalna jest też w ocenie Kolegium wykładnia strony skarżącej dotycząca rozliczania większości zajęć jako takich które mają charakter indywidualny, podczas gdy były organizowane jako zajęcia grupowe.

Strona skarżąca wielokrotnie wykazywała takie zajęcia jako indywidualne, (wykazano w zał. nr 1 do protokołu kontroli nr 1), pomimo że dotujący wyjaśniał sposób rozliczania zajęć grupowych. Przedstawiciele dotującego informowali stronę skarżąca, że jeżeli nie jest gotowa na zaakceptowanie warunków, istnieje możliwość rozwiązania umowy na realizację zadania publicznego. Strona skarżąca przyjęła błędny sposób rozliczania zajęć, niezgodny z § 3 ust. 14 umowy na realizację zadania publicznego, zgodnie z którym ostateczna kwota dotacji stanowi iloczyn kosztów realizacji jednej godziny usługi oraz faktycznej liczby godzin wykonanych przez Zleceniobiorcę w okresie realizacji zadania. Nieuzasadnione jest też przyjęcie wyjaśnień, że w ramach działań terapeutycznych uczestnik w zaplanowanym czasie nie zdążył wypełnić zadania, np. wypełnić testu na którym pracował w trakcie sesji i wówczas specjalista proponował już samodzielną pracę uczestnikowi, pozostawiał go już samego a w tym samym czasie przyjmował już następną osobę. Niewątpliwie w tym czasie specjalista/terapeuta, nie realizował już usługi na rzecz tego uczestnika.

Kolegium podkreśliło, że kontrolujący bardzo wnikliwie analizowali Miesięczne Karty Usług Uczestników (MKU) i wykryto nieprawidłowości udokumentowane w aktach niniejszej sprawy, m.in.:

- dzienny czas realizacji usług przez specjalistów wykraczał poza 12 – godzinny czas pracy (poza godz. 8.00 - 20.00) i tym samym wydatek taki został uznany za niekwalifikowalny - jest to nie tylko niezgodne z tym co deklarowano w ofercie, ale również sprzeczne z przepisami Kodeksu Pracy,

- wydłużanie lub skracanie czasu planowanych zajęć w stosunku do planu w harmonogramie, kontrolujący uznawali za niekwalifikowalne o ile uznano, że nie koliduje to z czasem trwania innych zajęć lub nie przekracza 12 – godzinnego czasu prac,

- obejmowanie uczestników wsparciem niezaplanowanym w comiesięcznym harmonogramie, pomimo niezgłoszenia tego faktu pracownikowi socjalnemu lub nieodnotowania przyczyny tego faktu w MKU - uznawane było za niekwalifikowalne,

- usługi, co do których stwierdzono, że odbywały się w tym samym czasie a przypisane zostały do zajęć grupowych, z wyjątkiem takich prowadzonych np. przez lekarza psychiatrę, które co do zasady mają charakter indywidualny, w przypadku usług co do których stwierdzono, że odbywały się w tym samym czasie, w ramach więcej niż jednego, realizowanego przez podmiot zadania - czas wsparcia rozliczony został proporcjonalnie do liczby uczestników biorących udział we wsparciu w ramach każdego z zadań, taki sposób rozliczenia zapobiega podwójnemu finansowaniu tego samego wsparcia, ponieważ mają one co do zasady charakter indywidualny,

- usługi realizowane przez specjalistów nie posiadających uprawnień do ich prowadzenia zostały uznane za niekwalifikowane,

- usługi wykazane w MKU a nie potwierdzone podpisem uczestnika zostały uznane za niekwalifikowalne.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji na podstawie protokołów kontroli ustalił łączną liczbę godzin realizacji usług za 2020 r., które zostały uznane za niekwalifikowalne na poziomie 413,29 w tym: 338,24 godziny w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 maja 2020 r., zgodnie z tabelą nr 3 (decyzja strona 139) oraz 75,05 godziny w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., zgodnie z tabelą nr 4 (decyzja strona 139). Ustalona na tej podstawie kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosiłaby za rok 2020 łącznie 74 392,20 (tj. 413,29 x 180 złotych). Jednak kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, nie może przekroczyć różnicy pomiędzy kwotą dotacji wypłaconej podmiotowi w 2020 r., a więc 324 000 zł a kwotą dotacji należnej, a więc 271 983,60 złotych, tak więc kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosi 52 016,40 zł (324 000-271 983,60). Natomiast liczba godzin realizacji usług uznanych za niekwalifikowalne w 2021 r. wynosi łącznie 629,51. Ustalona na tej podstawie kwota dotacji należnej wynosi za 2021 rok - 113 311, 80 złotych (tj. 629,51 x 180 złotych). Liczba godzin realizacji usługi za 2021 r., które zostały uznane za niekwalifikowalne wynosi łącznie 124,54. Ustalona na tej podstawie kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosi 22 417, 20 złotych (tj. 124,54 x 180 złotych). Natomiast różnica między kwotą dotacji wypłaconej Zleceniobiorcy w 2021 r. 216 000 zł. a dotacją należną 113 311,80 zł i dotacją pobraną w nadmiernej wysokości 22 417,20 zł, zgodnie z § 9 umowy na realizacje zadania publicznego, stanowi kwotę dotacji niewykorzystanej i wynosi 80 271 zł.

Kolegium uznało również za niekwalifikowalną fakturę nr [...], wystawioną w dniu 7 sierpnia 2021 r., dotyczącą najmu pomieszczeń w miesiącu sierpniu 2021 roku, zapłaconą w dniu 12 sierpnia 2021 r., czyli już po zakończeniu realizacji zadania, które miało miejsce w dniu 12 lipca 2021 r. Tym samym uznano

tę kwotę jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, z czym w pełni zgadza się również Kolegium. Natomiast kwota 3,56 zł do zwrotu, określona jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 r. stanowi 13% kosztu usług niezwiązanych z realizacją zadania, tj. proporcjonalnie do części wydatku jak

i z faktury z dnia 8 lutego 2021 r.nr [...] został rozliczony w ramach zadania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dn. 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2025 r., poz. 614) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na skierowaniu zaskarżonej decyzji i przypisaniu obowiązku objętego jej rozstrzygnięciem syndykowi masy upadłości w miejsce samego upadłego, który pozostawał stroną postępowania administracyjnego w znaczeniu materialnoprawnym, co skutkowało powstaniem wady nieważności zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a.;

- art. 7, 77 §1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad gromadzenia materiału dowodowego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na dowodach pośrednich w postaci protokołów pokontrolnych wykonania umowy przez upadłego bez przeprowadzenia dowodu z dokumentów źródłowych stanowiących podstawę sporządzenia tychże protokołów;

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznej polegającej na stwierdzeniu, że świadczenie przez terapeutów realizujących w imieniu upadłego czynności na rzecz uczestników mogły być realizowane wyłącznie do godziny 20.00 także w sytuacji, gdy czynności te nie wymagały obecności uczestnika, w sytuacji, gdy:

-zadeklarowane przez upadłego godziny pracy prowadzonego przez niego ośrodka dotyczyły dziennego wymiaru jego dostępności dla uczestników realizowanego zadania, nie zaś czasu, w którym pracę swą wykonywali zatrudnieni w zadaniu terapeuci, jeże ich praca nie wymagała zaangażowania uczestnika zadania;

- art. 65 § 1, 2 ustawy z dn. 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071)) w zw. z § 3 ust. 14 zdanie pierwsze umowy nr [...] ("Umowa") w zw. z ust. 3 pkt 2 lit. b) i d) tiret trzecie ogłoszenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dn. 10 lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu na realizowanie zadania publicznego ("Ogłoszenia") poprzez błędną wykładnię ww. postanowień Umowy polegającą na uznaniu, że w przypadku realizowania zadania publicznego w formach grupowych, o których mowa w ust. 3 pkt 2 lit. b) i d) tiret trzecie Ogłoszenia, upadły uprawniony był do zaliczenia czasu prowadzenia tej formy świadczenia usług w wysokości nominalnego czasu ich trwania, niezależnie od ilości uczestników biorących udział w zajęciach grupowych w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. postanowień winna prowadzić do stwierdzenia, że w przypadku realizacji zadania w formach grupowych, o których mowa w ust. 3 pkt 2 lit. b) i d) tiret trzecie Ogłoszenia, upadły uprawniony był do zaliczenia czasu trwania zajęć w tejże formie w pełnej jego wysokości na rzecz każdego z biorących w nich udział uczestników, bowiem w takim samym wymiarze czasu następowało na ich rzecz świadczenie bezpośrednie, jak i w takim samym wymiarze czasu byli oni beneficjentami usługi o charakterze grupowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola sądu administracyjnego według wyżej wskazanych kryteriów doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że poddane kontroli decyzje są zgodne z prawem.

Ocenie Sądu podlegała zasadność ustalenia przez orzekające w niniejszej sprawie organy kwot zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji niewykorzystanej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły: art. 60, art. 221 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych), w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 221 ustawy o finansach publicznych podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.

W świetle ust. 2 tego przepisu zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1.

Jak stanowi z kolei ust. 3 art. 221 ustawy o finansach publicznych umowa, o której mowa w ust. 2, powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.

Z treści ust. 4 art. 221 ustawy o finansach publicznych wynika, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

W myśl natomiast art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4.

Jednocześnie z ust. 1 art. 252 ustawy o finansach publicznych wynika, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast decyzję w sprawie określenia kwoty dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a podlegającej zwrotowi wydaje właściwy wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych).

Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 67 ustawy o finansach publicznych "...do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111, z późn. zm.)."

Z regulacji ustawowych wynika zatem, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości" są te spośród dotacji otrzymanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, których wysokość jest wyższa niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

O pojęciu natomiast "dotacji niewykorzystanej" jest mowa w art. 251 ust. 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w świetle których dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1 art. 251 ustawy o finansach publicznych), zaś wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4 art. 251 ustawy o finansach publicznych).

Zwrotowi zatem do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana odpowiednio: niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5 art. 252 ustawy o finansach publicznych).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Treść art. 67 ustawy o finansach publicznych bezsprzecznie przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych, a w świetle art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe wygasa m.in. wskutek przedawnienia, to do kwot dotacji podlegających zwrotowi jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości stosuje się - na podstawie art. 67 w zw. z art. 60 pkt. 1 i art. 252 ustawy o finansach publicznych przepisy regulujące przedawnienie zobowiązań podatkowych zawarte w rozdziale 8 działu III Ordynacji podatkowej. Zgodzić się więc należało ze stanowiskiem Kolegium, że z przepisów tych wynika, iż w aspekcie przedawnienia istotny jest sposób powstania zobowiązania podatkowego, tj. czy powstaje ono na wskutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej), czy też powstaje na wskutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej).

Mając na względzie treść art. 252 ustawy o finansach publicznych rację ma Kolegium, że obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika zatem z przepisu prawa i nie jest uzależniony od doręczenia decyzji nakładającej taki obowiązek. Wobec tego, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, nie jest uzależnione od doręczenia decyzji nakładającej taki obowiązek, nie ma do niego zastosowania art. 68 § 1ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111, zwanej dalej Ordynacją podatkową). Termin przedawnienia tego zobowiązania określa art. 70 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (m.in. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2094/18; z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 2656/18, podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 422/20). W takich wypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i wydatkowana (m.in. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 193/18). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że przed upływem terminu przedawnienia powinna zostać doręczona decyzja ostateczna (decyzja organu odwoławczego, jeżeli została zaskarżona decyzja organu I instancji - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 463/20.).

Wobec tego zasadne są argumenty Kolegium, że uwzględniając powyższe uregulowania termin przedawnienia dla dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2019, upłynął z dniem 31 grudnia 2024 r. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek zwrotu dotacji została wydana w dniu 17 kwietnia 2025 r. Równocześnie wymaga podkreślenia, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 15 zzr ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2025 r., poz. 764, dalej ustawy covidowej). Zgodnie z treścią uchwały NSA z 27 marca 2023 r., sygn. akt I FPS 2/22 (ONSA i WSA 2024, nr 1. poz. 1) w myśl której przepis ten nie dotyczy wstrzymania, rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych a za takie zobowiązanie traktowane są podlegające zwrotowi dotacje ze środków publicznych. Sentencja uchwały odnosi się wprost jedynie do przedawnienia zobowiązań podatkowych, tym niemniej w jej uzasadnieniu dokonano wyraźnego rozgraniczenia prawa administracyjnego od prawa podatkowego, a sam fakt odpowiedniego stosowania art. 70 Ordynacji podatkowej na gruncie niniejszej sprawy nie powoduje, że przepis ten staje się przepisem prawa administracyjnego. Dalej jest to bowiem przepis prawa podatkowego, a jedynie jest stosowany odpowiednio w niniejszej sprawie. Stąd przepis art. 15zz ust. 1 pkt.3 ustawy covidowej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy on jedynie, przepisów prawa administracyjnego, a nie podatkowego. Art. 71p Ordynacji podatkowej jest natomiast bez wątpienia przepisem prawa podatkowego (a nie administracyjnego), który na mocy art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest stosowany odpowiednio w niniejszej sprawie, dotyczącej zwrotu dotacji. Ponadto w sprawie nie znajdują też zastosowania inne przepisy Ordynacji podatkowej, które odnoszą się do okoliczności związanych z ewentualnym zawieszeniem czy przerwaniem biegu terminu przedawnienia.

Zdaniem zatem Sądu prawidłowo Kolegium skorzystało z przyznanych mu, jako organowi odwoławczemu, kompetencji merytoryczno-reformacyjnych i orzekło o uchyleniu w części decyzji dotyczącej obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w stosunku do której upłynął już termin przedawnienia możliwości jej prawnego dochodzenia.

Jeśli chodzi natomiast o zwrot dotacji za rok 2020 i 2021, to zdaniem Sądu stanowisko Kolegium w tym zakresie jest także prawidłowe.

Sąd podziela ocenę Kolegium, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przepisów procesowych w zakresie zebrania materiału dowodowego, są niezasadne. Podzielić należało ocenę Kolegium, że w sposób kompleksowy przedstawiono i udokumentowano nieprawidłowości zarzucane stronie skarżącej. Nieprawdą też jest, że organ I instancji nie odnosił się do zarzutów zgłaszanych w trakcie postępowania administracyjnego przez Towarzystwo. Jednym z istotniejszych zarzutów strony skarżącej była niewłaściwa wykładnia przepisów Kodeksu cywilnego oraz zapisów umowy na realizację zadania publicznego. W toku kontroli okazało się bowiem, że wykazywany przez specjalistów Towarzystwa czas dzienny trwania usług wykraczał poza zadeklarowane przez podmiot godziny realizacji zadania, tj. od godz. 8.00 do 20.00. Trafnie podniosło Kolegium, że skoro sama strona skarżąca ( tj. samo Towarzystwo) w ofercie deklarowało, że ośrodek będzie czynny w tych godzinach a przecież usługi miały być realizowane przez podmiot w ramach działania ośrodka, to zważywszy na treść § 14 umowy na realizację zadania publicznego, zawartej między Towarzystwem a dotujących, czyli Gminą Miejską Kraków - wszelkie, zmiany, uzupełnienia i oświadczenia składane w związku z realizacją umowy, wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności i mogą być dokonywane w zakresie niewpływającym na zmianę kryterium wyboru oferty Zleceniobiorcy. Rację mają więc orzekające Kolegium, że realizowanie usług w zupełnie innej formie i innych godzinach niż deklarowane w ofercie wymagało pisemnej formy powiadomienia dotującego - zgodnie z treścią umowy dotacyjnej. W kontekście argumentów pełnomocnika strony skarżącej trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że oferta jest tylko formą publicznego obwieszczenia określającą podstawowe warunki realizacji zadania a nie jest źródłem prawa określającym sposób wykonywania zadania przez podmiot, który podejmie się jego realizacji. Z całą pewnością to umowa stanowi podstawowe źródło informacji, dla podmiotu, który ją zawarł jak ma on realizować zadanie publiczne - a nie ogłoszenie o ofercie. Przekonujące są też argumenty, że stanowisko strony skarżącej dotyczące realizacji usług z udziałem uczestnika oraz bez jego udziału, ale bezpośrednio na rzecz uczestnika, jest niezgodne z warunkami umowy, skoro umowa nie przewiduje rozliczania wsparcia podejmowanego na rzecz uczestnika bez jego obecności. Słusznie podniosły organy, że takiej formy nie ma, ani w ofercie złożonej przez samo Towarzystwo, ani nie przewidziana została w umowie. Nie znajduje też żadnego potwierdzenia w dokumentacji sprawy - nie ma bowiem żadnego śladu materialnego, aby specjaliści tego rodzaju działania na rzecz uczestników bez ich udziału wykonywali. Zasadne jest stanowisko, że nie ma też żadnej dokumentacji potwierdzającej, aby specjaliści rzeczywiście wykonywali wsparcie, czy jakiekolwiek działania w godzinach poza 8.00 a 20.00. tylko strona skarżąca tak twierdzi. Wystarczy wskazać na (zał. nr 3 do protokołu kontroli nr 2). To samo dotyczy braków podpisów uczestników usług, które miały być wykonane, czy deklarowania czasu zajęć kolidującego z czasem trwania innych zajęć specjalisty, co powodowało podwójne finansowanie zajęć, które fizycznie nie mogły się faktycznie w tym samym czasie odbywać. Racje ma Kolegium podnosząc, że nie jest dopuszczalna, wbrew stronie skarżącej, taka wykładnia rozliczania większości zajęć jako takich które mają charakter indywidualny, a które były organizowane jako zajęcia grupowe.

Strona skarżąca przyjęła błędny zatem sposób rozliczania zajęć i do tego ewidentnie niezgodny z § 3 ust. 14 umowy na realizację zadania publicznego, który stanowi, że ostateczna kwota dotacji stanowi iloczyn koszów realizacji jednej godziny usługi oraz faktycznej liczby godzin wykonanych przez Zleceniobiorcę w okresie realizacji zadania. Zapis ten został też uwzględniony w warunkach otwartego konkursu ofert a więc był znany Zleceniobiorcy - stronie skarżącej od samego początku. Kolegium uznało również, za uzasadnione nie przyjęcie wyjaśnień strony skarżącej, że w ramach działań terapeutycznych uczestnik w zaplanowanym czasie nie zdążył wypełnić zadania, np. wypełnić testu na którym pracował w trakcie sesji i wówczas specjalista proponował już samodzielną pracę uczestnikowi, pozostawiał go już samego a w tym samym czasie przyjmował już następną osobę. Wynika stąd, iż niewątpliwie w tym czasie specjalista/terapeuta, nie realizował już usługi na rzecz tego uczestnika.

Reasumując orzekające organy bez cienia wątpliwości wykazały następujące nieprawidłowości:

- dzienny czas realizacji usług przez specjalistów wykraczał poza 12 – godzinny czas pracy (poza godz. 8.00 - 20.00) i tym samym wydatek taki został uznany za niekwalifikowalny - jest to nie tylko niezgodne z tym co deklarowało Towarzystwo w swojej ofercie, ale również sprzeczne z przepisami Kodeksu Pracy,

- wydłużanie lub skracanie czasu planowanych zajęć w stosunku do planu w harmonogramie, kontrolujący uznawali za niekwalifikowalne o ile uznano, że nie koliduje to z czasem trwania innych zajęć lub nie przekracza 12 – godzinnego czasu prac,

- obejmowanie uczestników wsparciem niezaplanowanym w comiesięcznym 12 harmonogramie, pomimo niezgłoszenia tego faktu pracownikowi socjalnemu lub nieodnotowania przyczyny tego faktu w MKU - uznawane było za niekwalifikowalne,

- usługi, co do których stwierdzono, że odbywały się w tym samym czasie a przypisane zostały do zajęć grupowych, z wyjątkiem takich prowadzonych np. przez lekarza psychiatrę, które co do zasady mają charakter indywidualny, w przypadku usług co do których stwierdzono, że odbywały się w tym samym czasie, w ramach więcej niż jednego, realizowanego przez podmiot zadania,

- czas wsparcia rozliczony został proporcjonalnie do liczby uczestników biorących udział we wsparciu w ramach każdego z zadań, taki sposób rozliczenia zapobiega podwójnemu finansowaniu tego samego wsparcia, ponieważ mają one co do zasady charakter indywidualny,

- usługi realizowane przez specjalistów nie posiadających uprawnień do ich prowadzenia zostały uznane za niekwalifikowane,

- wreszcie usługi wykazane w MKU a nie potwierdzone podpisem uczestnika ostały uznane za niekwalifikowalne.

Na podstawie protokołów kontroli organy ustaliły łączną liczbę godzin realizacji usług za 2020 rok, które zostały uznane za niekwalifikowalne na poziomie 413,29 w tym: 338,24 godziny w okresie od l stycznia 2020 roku do 31 maja 2020 roku, zgodnie z tabelą nr 3 (decyzja strona 139) oraz 75,05 godziny w okresie od l czerwca 2020 do 31 grudnia 2020, zgodnie z tabelą nr 4 (decyzja strona 139). Ustalona na tej podstawie kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wyniosła za rok 2020 łącznie 74 392,20 (tj. 413,29 x 180 złotych). Skoro kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, nie może przekroczyć różnicy pomiędzy kwotą dotacji wypłaconej podmiotowi w 2020 roku a więc 324 000 zł a kwotą dotacji należnej a więc 271 983,60 złotych, tak więc kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosi 52 016,40 zł (324 000-271 983,60).

Natomiast liczba godzin realizacji usług uznanych za niekwalifikowalne w 2021 roku wyniosła łącznie 629,51. Ustalona na tej podstawie kwota dotacji należnej wynosi za 2021 rok - 113 311, 80 złotych (tj. 629,51 x 180 złotych). Liczba godzin realizacji usługi za 2021 rok, które zostały uznane za niekwalifikowalne wynosi łącznie 124,54. Ustalona na tej podstawie kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wyniosła 22 417, 20 złotych (tj. 124,54 X 180 złotych).

Trafnie Kolegium uznało również za niekwalifikowalną fakturę nr [...], wystawioną w dniu 7 sierpnia 2021 roku, dotyczącą najmu pomieszczeń w miesiącu sierpniu 2021 r., zapłaconą w dniu 12 sierpnia 2021 r., czyli już po zakończeniu realizacji zadania, które miało miejsce w dniu 12 lipca 2021 r. Tym samym zasadnie uznano tę kwotę jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast kwota 3,56 złotych do zwrotu, określona jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 roku, stanowi 13% kosztu usług niezwiązanych z realizacją zadania, tj. proporcjonalnie do części wydatku jaki z faktury z dnia 8 lutego 2021 roku nr [...] został rozliczony w ramach zadania.

Natomiast różnica między kwotą dotacji wypłaconej Zleceniobiorcy w 2021 r. 216 000 zł a dotacją należną 113 311,80 zł i dotacją pobraną w nadmiernej wysokości 22 417,20 zł, zgodnie z § 9 umowy na realizacje zadania publicznego, stanowi kwotę dotacji niewykorzystanej i wyniosła 80 271 zł.

Wskazany § 9 ust. 1 umowy dotacyjnej stanowi, że: "Przyznane środki finansowe dotacji określone w § 3 ust. 1-4 (gdzie jest mowa, ze Zleceniodawca jest zobowiązany do przekazania na realizację zadania publicznego w okresie od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. środków finansowych w określonej w ust. 1 wysokości, w 2020 r. środków finansowych w określonej w ust. 2 wysokości, w 2021 r. środków finansowych w określonej w ust. 3 wysokości, środków finansowych w określonej w ust. 4 wysokości w okresie o dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r.) oraz uzyskane w związku z realizacją zadania przychody, w tym odsetki bankowe od przekazanej dotacji, Zleceniobiorca jest zobowiązany wykorzystać poprzez realizację wszystkich płatności, w tym podatków i świadczeń od wynagrodzeń w terminie 14 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia każdego roku, w którym jest realizowane zadanie publiczne. W świetle ust. 2 tego paragrafu niewykorzystaną kwotę dotacji przyznaną na dany rok budżetowy Zleceniobiorca jest zobowiązany zwrócić odpowiednio do dnia 31 stycznia następnego roku kalendarzowego lub w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, w terminie 15 dni od dnia realizacji zadania publicznego, w o którym mowa w § 2 ust. 1

Wykładnia art. 251 ust. 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w szczególności interpretacja pojęcia "wykorzystania dotacji " była przedmiotem szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 849/13 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) dokonując wykładni art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wyjaśnił, że ogólną zasadę wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawiera art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Jednocześnie art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zakreślając termin 31 stycznia następnego roku, w jakim podlegają zwrotowi dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wprowadza regułę, że dotacje powinny być wykorzystane do końca roku budżetowego (z wyjątkami wynikającymi z ustawy), którym zgodnie z art. 211 ust. 3 cytowanej ustawy jest rok kalendarzowy.

Jednocześnie NSA zauważył, że treść art. 251 ust. 4 cytowanej aktualnej ustawy jest powtórzeniem treści art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), który również stanowił, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Zatem rozumienie pojęcia "wykorzystanie dotacji" wypracowane na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. pozostaje aktualne na gruncie obecnej ustawy o finansach publicznych.

Dlatego za zasadne należy uznać stanowisko odwołujące się przy interpretacji terminu "wykorzystanie dotacji" do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanego na tle art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., w tym wyroków z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 437/07 i sygn. II GSK 440/07, z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II GSK 362/08 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) i stanowiącego reasumpcję powyższych orzeczeń - wyroku z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 706/09 (publ. w zbiorze Lex nr 706002), w którym stwierdzono, że; "Na gruncie unormowań art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że powołany przepis reguluje dwie sytuacje związane z udzieleniem dotacji. Pierwsza odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, druga zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne. W pierwszym przypadku, jako sposób wykorzystania dotacji ustawa wskazuje zapłatę. (...) użycie określenia "w szczególności" wskazuje, że ten sposób zrealizowania dotacji nie jest jedynym możliwym. W przypadku gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególne, to wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów określonych w tych przepisach (...).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie przez ustawodawcę w art. 144 ust. 4 ww. ustawy określenia "w szczególności" powoduje, że katalog objętych tym przepisem sposobów realizacji dotacji nie jest zupełny. Zatem nie jest uprawniona wykładnia pojęcia "wykorzystania dotacji" udzielonej na zrealizowanie zadania zawartego w art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych rozumianego wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę. Nie jest bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalna taka interpretacja przepisu art. 144 ust. 1 i 2 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych, która przez przyjęcie, że wykorzystanie środków dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę za zadania, prowadzi do przeciwstawienia terminów "zrealizowane zadania" i "wykorzystanie środków" przeznaczonych na wykonanie określonych umową zadań." ( por. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1030/16; LEX nr 2172851). Wykorzystanie dotacji może więc nastąpić poprzez realizację celów określonych w przepisach odrębnych.

Wobec powyższego skoro powstała różnica pomiędzy tymi środkami finansowymi wypłaconymi na realizację zadania publicznego w 2021 r., a tymi które są na realizację tego zadania prawnie należne i tymi które na realizację tego zadania publicznego zostały pobrane w nadmiernej wysokości, to w świetle przytoczonych postanowień zwłaszcza ust. 1 § 9 umowy dotacyjnej, art. 251 ust. 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w tym rozumienia pojęcia "wykorzystania dotacji" w świetle tych ostatnich przepisów i ukształtowanego na tej kanwie orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, to mamy rzeczywiście do czynienia z dotacją niewykorzystaną na realizację dotowanego celu publicznego w tej sprawie, jak to zasadnie ustaliły orzekające organy, bo ta wskazana część środków nie mogła i przez to nie była wykorzystana na realizację dotowanego celu publicznego.

W ocenie Sądu w toku postępowania strona skarżąca nie zdołała wykazać zasadności zarzutów.

W pierwszym rzędzie należy podnieść, że w oparciu o przepisy art. 144 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego należy uznać legitymację syndyka do występowania w toczącym się po ogłoszeniu upadłości postępowaniu podatkowym. Konsekwencją ogłoszenia upadłości jest utrata przez upadłego legitymacji do udziału w toczącym się postępowaniu podatkowym. Postępowanie to może być kontynuowane jedynie z udziałem syndyka. Prowadzenie sporu przez syndyka odbywa się na rzecz upadłego Konsekwencją bowiem utraty przez upadłego prawa zarządu masą upadłościową jest utrata przez upadły podmiot legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniach (w tym również podatkowych) dotyczących masy upadłości. Stosownie do takiej oceny należało określić stronę postępowania i to pomimo tego, że upadły pozostaje stroną stosunku materialnoprawnego (zobowiązania podatkowego).

Zdaniem Sądu określenie w komparycji decyzji strony w ten sposób, że najpierw wskazano nazwę skarżącej spółki jako upadłego podmiotu, a następnie po pauzie wskazano syndyka nie stanowi naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego, a konsekwencji skierowaniu decyzji i przypisaniu obowiązku objętego jej rozstrzygnięciem syndykowi masy upadłości w miejsce samego upadłego. Takie zredagowanie, a właściwie mówiąc określenie strony do której skierowana jest decyzji w taki sposób, świadczy o tym, że w dalszym ciągu to upadła strona skarżąca w znaczeniu materialnoprawnym pozostaje stroną zobowiązanego stosunku materialnoprawnego, a za którą działa syndyk. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że powstała wskutek tego wada nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a.

W kontekście natomiast pozostałych zarzutów procesowych skargi, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzać okoliczności korzystne dla strony czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych.

Protokół z kontroli jest podstawowym, fundamentalnym dowodem stwierdzonych nieprawidłowości. W trakcie zarówno postępowania kontrolnego, jak i postępowania zakończonego skarżoną decyzją, organ wyrażał swoje stanowisko.

Zasadne jest stanowisko Kolegium, że mając na uwadze stan faktyczny sprawy sposób zakwalifikowania przez organ pierwszej instancji poszczególnych wydatków z dotacji był prawidłowy.

Tym samym, Sąd uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów nie dają podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji, a tym samym wskazują na niezasadność skargi. Racje ma Kolegium podnosząc, że w orzecznictwie wskazuje się, iż prowadzący działalność zobowiązany jest w toku postępowania wykazać nie tylko sam fakt poniesienia wydatku, który wydatkowany jest ze środków publicznych, ale także zasadność takiego wydatku. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, dotyczącej przebiegu procesu kształcenia, wychowania i opieki oraz finansowania jednostek.

Nie doszło zatem także do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Organy w prawidłowy sposób dokonały wykładni pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i "niewykorzystanej" dotacji w rozumieniu art. 252 ustawy o finansach publicznych stosując właściwe prawne konsekwencje wynikające z tych regulacji.

Wobec powyższego skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) orzekł, jak w sentencji wyroku.