Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 354/24 w sprawie ze skargi N. P. na czynność Burmistrza Miasta B. z dnia 30 grudnia 2014 r. nr 452/14 w przedmiocie włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 354/24, po rozpoznaniu skargi N. P., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza miasta B. z 30 grudnia 2014 r. polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B. (dalej GEZ) karty adresowej zabytku – budynku położonego w B. przy ul. [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził w pierwszej kolejności, że z uwagi na działania skarżącej zmierzające do ustalenia podstaw i momentu włączenia ww. nieruchomości do GEZ, w tym korespondencję prowadzoną z organem, uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej, dlatego też skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Następnie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, dalej uozoz), ponieważ organ nie wykazał, aby ww. nieruchomość spełniała ustawowe przesłanki definicji zabytku, tj. posiadała wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podkreślono, że przedłożona karta adresowa zabytku nieruchomego jest bardzo uboga i nie zawiera informacji o walorach zabytkowych obiektu, a samo włączenie nieruchomości do ewidencji – mimo braku sformalizowanego trybu kodeksowego – nie może odbywać się bez merytorycznej analizy przyczyn i sporządzenia dokumentacji uzasadniającej objęcie danej substancji budowlanej ochroną. To na organie gminy spoczywa wyłączna odpowiedzialność za wskazanie i udokumentowanie charakteru zabytkowego obiektów, czego nie sanuje ani fakt zbiorczego tworzenia ewidencji, ani uzyskanie ogólnej aprobaty konserwatora. Zaakcentowano również, że przepisy obowiązujące w czasie włączenia przedmiotowego budynku do GEZ nie przewidywały czynnego udziału właściciela nieruchomości.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek przy ul. [...] w B. nie spełnia warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek, podczas gdy nieruchomość ta przedstawia wartości artystyczne, historyczne lub naukowe, będąc dziełem architektury i budownictwa w rozumieniu art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że przed ujęciem obiektu w GEZ należało sporządzić dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje rzeczony obiekt nieruchomy kartą jako zabytek nieruchomy;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym przed ich zmianą dokonaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), poprzez nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, mimo uchybienia przez skarżącą terminowi do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie lub oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

3. Pismem z 20 listopada 2024 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

4. Postanowieniem z 26 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił T. Fundacja Rodzinna do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

5.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa), ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

5.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

5.4. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z uwagi na datę zaskarżonej czynności Burmistrza miasta B. polegającej na włączeniu karty ewidencyjnej wskazanego ww. budynku do GEZ do niniejszego postępowania zastosowanie miał tryb i zasady wynikające z przepisów art. 52 i art. 53 Ppsa, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), a więc - z uwagi na wszczęcie postępowania - nadanym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658).

Zgodnie zatem z art. 52 § 1 Ppsa w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W myśl art. 52 § 3 Ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Stosownie zaś do art. 53 § 2 Ppsa w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

5.5. Wyjaśnić należy, że art. 52 § 3 Ppsa, stanowi lex specialis wobec ogólnych zasad dotyczących terminów procesowych, przyznając wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu autonomiczną kompetencję do oceny, czy uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Co istotne, ustawodawca nie uzależnił tej oceny od uprzedniego złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. Sąd dokonuje tej oceny z urzędu, w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, a jej wynik determinuje dalszy bieg postępowania – odrzucenie skargi albo jej merytoryczne rozpoznanie. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, wniesienie skargi na taką czynność z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia. Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przyczyny opóźnienia, a ocena braku winy musi uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych danej sprawy. Brak winy w uchybieniu terminu ma miejsce wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć przy użyciu normalnego wysiłku, a więc gdy zachodziły okoliczności od niej niezależne i przez nią niezawinione (wyroki NSA z: 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22, 26 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 2968/24).

5.6. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji działał w granicach przyznanej mu kompetencji i dokonał prawidłowej oceny, iż nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ uchybienie to było niezawinione przez skarżącą. Słusznie zauważono, że skarżąca po uzyskaniu informacji o ujęciu jej nieruchomości w GEZ, podjęła działania w zaufaniu do organu administracji, prowadząc merytoryczną korespondencję zmierzającą do ustalenia podstaw wpisu i możliwości jego wykreślenia. Następnie pismem z 30 października 2023 r. (data nadania pisma 8 listopada 2023 r.) wezwała również organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ pismem z 8 grudnia 2023 r. doręczonym skarżącej w dniu 3 stycznia 2023 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W tych okolicznościach, nie sposób przyjąć, aby ocena Sądu I instancji co do terminowości działań skarżącej nosiła znamiona dowolności. Stąd w pełni zasługuje na aprobatę. Tym samym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Ppsa jest nieuzasadniony.

5.7. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z § 18 rozporządzenia należy wskazać, że jest on niezasadny, bowiem Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, choć oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwych przesłankach, pomijając istotną dla oceny legalności zaskarżonej czynności kwestię proceduralną, przesądzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

5.8. Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę w połowie 2024 r., miał obowiązek uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 (Dz. U. poz. 951). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał jednoznacznie przesądził, że procedura włączania obiektu do ewidencji, która pozbawia właściciela możliwości zajęcia stanowiska i zakwestionowania ustaleń organu, narusza fundamentalne standardy demokratycznego państwa prawnego. Należy podkreślić, że wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że z obrotu prawnego usunięte zostało niekonstytucyjne rozumienie przepisu. Sądy administracyjne, dokonując wykładni prawa, są zobowiązane do stosowania Konstytucji RP bezpośrednio i uwzględniania orzeczeń Trybunału (por. wyrok NSA z 27 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1573/22). Obowiązek ten został wielokrotnie potwierdzony w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że wyrok o sygn. akt P 12/18 musi być brany pod uwagę przy ocenie legalności czynności włączania obiektów do ewidencji zabytków, dokonanych przed jego wydaniem (zob. np. m.in. wyroki NSA z: 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1765/17, 11 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1126/22, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 423/21, 18 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 467/24, 21 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 3843/19, 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 318/21 i II OSK 2176/23, 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1283/24, sygn. akt II OSK 907/24, sygn. akt II OSK 1283/24, 5 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 404/24, 18 września 2025 r. sygn. akt II OSK 801/25, sygn. akt II OSK 815/25, sygn. akt II OSK 868/25; 18 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 2901/24). Konsekwencją prawną wyroku TK jest konieczność uznania, że każda czynność włączenia obiektu do GEZ dokonana przed jego wydaniem w procedurze niezapewniającej właścicielowi udziału, była czynnością wadliwą.

5.9. W niniejszej sprawie czynność Burmistrza Miasta B. z 30 grudnia 2014 r. została podjęta w procedurze, która nie zapewniała właścicielowi nieruchomości żadnych gwarancji procesowych. Właściciel nie został zawiadomiony o zamiarze włączenia jego nieruchomości do ewidencji, nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska, zgłoszenia dowodów ani zakwestionowania ustaleń organu. Procedura ta, w świetle ww. wyroku P 12/18, musi być uznana za niekonstytucyjną. Zatem czynność włączenia obiektu do GEZ, jako dokonana z rażącym naruszeniem standardów proceduralnych wynikających z Konstytucji RP, nie mogła się ostać. Sąd I instancji, stwierdzając jej bezskuteczność, wydał orzeczenie odpowiadające prawu, aczkolwiek z całkowicie błędnym uzasadnieniem.

5.10. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 94/22).

5.11. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Zaskarżony wyrok, mimo wadliwego uzasadnienia, w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu, co w świetle art. 184 Ppsa musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.