II SAB/Ke 35/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-27	
Data wpływu	2022-03-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu (art. 149 § 1a p.p.s.a.)	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 149 par. 1 pkt 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 200 i art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi F. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty [...] do załatwienia wniosku F. z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz F. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
F. (zwana dalej "Fundacją") wniosła skargę z dnia 24 lutego 2022 r. na bezczynność Starosty [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego odpowiedzi na pytania, cyt.:

"1. Czy Państwa Urząd oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym Państwu terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?

2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?

3. W jakiej wysokości mają Państwo zabezpieczony budżet na podobne działania w 2022 roku?"

Skarżąca podniosła, że wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres starostwo@powiat.busko.pl, wskazany zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu.

Fundacja wskazała, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 stycznia 2022 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wskazał, że w dniu 2 marca 2022 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność Starosty [...] w Busku - Zdroju w sprawie rozpoznania powyższego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ podkreślił, że Fundacja niewłaściwie określiła skarżony organ, a w związku z tym skarga winna zostać oddalona z uwagi na brak biernej legitymacji procesowej.

Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 2 marca 2022 r. udzielona została Fundacji żądana informacja, a zatem ustał stan bezczynności.

W tym stanie rzeczy Starosta [...] wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 26 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK [...] i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...], postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne: [...], jak i dalej powołane orzeczenia).

Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.

Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902) zwanej dalej "u.d.i.p." lub "ustawą" podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku.

Jak wynika z akt sprawy Fundacja, której jednym z celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom, buduje bazę danych mających służyć analizie problemów związanych z pomocą tym podmiotom, w tym m.in. wpływem epidemii [...] na trudności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, wystąpiła do organu z wnioskiem z dnia 26 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej szczególnej formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie powiatu buskiego, ilości wniosków o udzielenie takiej pomocy w latach 2020 i 2021 oraz wysokości budżetu zabezpieczonego na podobne działania w 2022 r.

W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. takimi podmiotami są organy władzy publicznej. W związku z tym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wniosek został skierowany do organu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że niewłaściwe określenie w skardze nazwy organu poprzez wskazanie Starosta zamiast Starosty [...], pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ w istocie chodzi o ten sam organ, który działa przy pomocy Starostwa. To, że skarga dotyczy bezczynności Starosty [...] potwierdzają dokumenty zawarte w aktach sprawy.

Nie budzi również wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowane, że żądania zawarte we wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r. dotyczą informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje publiczne. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust, 1 ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

W świetle powyższego, Starosta [...], do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania w celu jego załatwienia.

Jak już wskazano, przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, a sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania.

W niniejszej sprawie, co jest niesporne, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu 26 stycznia 2022 r. drogą elektroniczną na adres starostwo@powiat.busko.pl. [...] to, że wniosek powinien zostać rozpoznany w terminie do 9 lutego 2022 r. Z akt sprawy wynika, że termin ten upłynął bezskutecznie, a strona otrzymała wnioskowane informacje dopiero w dniu

2 marca 2022 r., po wniesieniu skargi do sądu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta [...] nie zachował ustawowego terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że skarga na bezczynność jest zasadna.

[...] fakt, że po wniesieniu skargi, przed wydaniem wyroku w sprawie organ udzielił żądanej informacji publicznej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W takim wypadku zastosowanie ma przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS [...], publ. ONSAiWSA [...]/63). Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku strony skarżącej przed wydaniem wyroku, odpadła przesłanka nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 26 stycznia 2022 r. (pkt I sentencji wyroku).

Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, W. 1998 r., s. 808-812).

W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy. Przyczyną uchybienia terminowi udostępnienia informacji była bowiem, jak wyjaśnił organ, znacznie ograniczona w okresie luty - marzec 2022 r. praca urzędu spowodowana absencją chorobową pracowników oraz ich przebywaniem na kwarantannie lub w izolacji domowej. Podkreślić również należy, że po wniesieniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek i to w zakresie wyczerpującym żądanie Fundacji, co miało miejsce w dniu 2 marca 2022 r.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, choć organ podjął przewidziane prawem czynności dopiero po wniesieniu skargi, to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania, a nadto opóźnienie nie było nadmierne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).