Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na postanowienie nr 840/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 września 2025 r., znak: WSE.7722.55.2025.NWOJ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

II SA/Kr 1471/25

UZASADNIENIE

Decyzją nr 317/24 z 13 listopada 2024 r., znak: NB.5160.5.130.2020, wydaną na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: "PINB") nakazał inwestorowi P. K. rozbiórkę ogrodzenia o konstrukcji z siatki metalowej i słupków stalowych posadowionego na punktowych betonowych fundamentach wokół całego obszaru działki nr [...] obr[...] w Z..

25 marca 2025 r. PINB jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym określił obowiązek wynikający z nakazu rozbiórki.

Postanowieniem nr 226/25 z 14 maja 2025 r., znak: NB.52.6.2025, wydanym na podstawie m.in. art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "upea"), PINB nałożył na P. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki (10000 zł), wskazując przy tym na brak wykonania obowiązku (protokół kontroli nr [...] z 4 marca 2025 r.) i okoliczność, że grzywna może być nałożona wyłącznie raz (art. 121 § 4 upea).

Postanowieniem nr 840/2025 z 12 września 2025 r., znak: WSE.7722.55.2025.NWOJ, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia P. K., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") utrzymał postanowienie PINB w mocy, wskazując przy tym na jedynie częściowe wykonanie obowiązku rozbiórki.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia MWINB wskazał, że w związku z pismem zobowiązanego z 28 maja 2025 r. o wykonaniu obowiązku rozbiórki, PINB najpierw przeprowadził kontrolę, w protokole której nie stwierdził, czy i do jakiego wykonania doszło (protokół kontroli nr 311/25 z 18 czerwca 2025 r.), a następnie przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził: "zobowiązany wykonał rozbiórkę siatki stalowej i słupków stalowych będących częścią ogrodzenia podlegającemu obowiązkowi rozbiórki. Nie rozebrane zostały fundamenty punktowe (pecki)" (protokół kontroli nr [...] z 21 sierpnia 2025 r.). Następnie MWINB stwierdził, że grzywna musi być dotkliwa, aby skłaniała do wykonania obowiązku, zaś nałożenie jej w maksymalnej wysokości skłoniło zobowiązanego do podjęcia realnych działań związanych z wykonaniem części obowiązku. Na koniec MWINB wskazał, że zobowiązany jest odpowiedzialny za przezwyciężenie wszelkich trudności napotykanych w związku z wykonaniem obowiązku, a tym samym argumentacja – odnosząca się do warunków pogodowych i zachowania osób trzecich blokujących dostęp do nieruchomości – jest bez wpływu na bieg egzekucji.

W skardze P. K. – wnosząc o uchylenie postanowienia MWINB i ewentualnie postanowienia PINB oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym zastępstwa adwokackiego), a także przeprowadzenie na okoliczność braku dostępu do nieruchomości dowodu z wniosku o zabezpieczenie z 26 listopada 2024 r. oraz postanowień Sądu Rejonowego w Z. z 31 grudnia 2024 r. (sygn. akt [...]) i Sądu Okręgowego w N. z 10 kwietnia 2025 r. (sygn. akt [...] – zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 przez nieumorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy nie ma podstaw do dyscyplinowania skarżącego, który nie ma faktycznego i prawnego dostępu do nieruchomości, na której ma wykonać obowiązek rozbiórki, z uwagi na toczące się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej przed SR w Z., zaś wniosek o zabezpieczenie (w celu wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia) został oddalony przez SO, co uniemożliwia rozbiórkę, bo działka nie ma dostępu do drogi publicznej;

2) art. 7, art. 70, art. 77 i art. 80 kpa przez przyjęcie, że niewykonanie obowiązku jest zawinione, a także pominięcie zainicjowanego m.in. przez skarżącego postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej, w toku którego skarżący nieskutecznie ubiegał się o zabezpieczenie upoważniające do wejścia na działkę w celu wykonania obowiązku (wniosek o zabezpieczenie został uwzględniony przez SR i wówczas skarżący zdążył częściowo zdjąć ogrodzenie) i tego, że gdyby skarżący nie respektował porządku prawnego, to nie podjąłby realnych kroków w celu wykonania obowiązku;

3) art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 i § 3 upea przez zastosowanie nieproporcjonalnego środka egzekucyjnego i przyjęcie, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązku, podczas gdy nie może go wykonać (brak dostępu do nieruchomości, konieczność respektowania orzeczenia oddalającego wniosek o zabezpieczenie).

W uzasadnieniu skargi podniósł w szczególności, że nie posiada faktycznego i prawnego dostępu do przedmiotowej nieruchomości. Przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej po działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], Skarżący z uwagi na ciążący na nim obowiązek

wnioskował o udzielenie zabezpieczenia przez upoważnienie do wykonywania aktów przechodu i przejazdu szlakiem drożnym o szerokości 4 m po nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (wschodnią częścią) oraz nieruchomości stanowiącej nr [...] (zachodnią częścią) przy jednoczesnym upoważnieniu do tymczasowej rozbiórki płotu z żerdzi usytuowanego na działce nr [...] w celu umożliwienia rozbiórki fundamentu oraz ogrodzenia na działce nr [...] zgodnie z wyrokiem NSA z 11 czerwca 2024 r. (sygn. akt II OSK 814/24). Postanowieniem z dnia 31.12.2024r. Sąd Rejonowy w Z. udzielił skarżącemu zabezpieczenia, a wówczas skarżący częściowo zdążył zdjąć ogrodzenie. Jednakże w wyniku zażalenia zmieniono orzeczenie w ten sposób, że oddalono wniosek o zabezpieczenie polegający na upoważnieniu do wykonywania przechodu i przejazdu szlakiem drożnym o szerokości 4 m wzdłuż zachodniej granicy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Skarżący nie ma obecnie możliwości dojazdu do terenu objętego obowiązkiem.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U.2025.132 t.j.):

§ 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

§ 2. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Grzywna zatem jest stosowana w dwojakiego rodzaju sytuacjach: po pierwsze, wówczas, gdy zobowiązany powinien powstrzymać się od określonego działania, oraz po drugie, gdy zobowiązany powinien dokonać określonego działania. Regulacja zawarta w § 2 komentowanego artykułu powoduje natomiast, że grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana w przypadku egzekucji każdego obowiązku o charakterze niepieniężnym.

"Z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. wynika jednak, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi." "(...) W stanie prawnym obowiązującym od 30.07.2020 r. zobowiązany może równolegle wnieść zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz skargę na czynność egzekucyjną, zarzucając zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (zob. art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Należy zastrzec, że zobowiązany nie może w zażaleniu podnosić kwestii nadmiernej uciążliwości środka egzekucyjnego". ( por. Marek Przybysz, Komentarz do art. 119 i 122 Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, publ. Lex/el.2025).

Powyższy cytat z doktrynalnego opracowania stanowi odpowiedź na zarzut o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Co się tyczy zarzutu o obiektywnej niemożności wykonania obowiązku ( brak prawnego dostępu do ogrodzonej działki), to dostrzec należy, że ogrodzenie powstało bez ustanowionej służebności, więc należy założyć, że podobnie może zostać do końca rozebrane.

Jednakże odpowiadając na zaprezentowane przez skarżącego argumenty, jakoby po zakończeniu okresu udzielenia przez sąd cywilny zabezpieczenia nie miał dostępu do działki ogrodzonej (przy czym skarżący akcentuje brak prawnego dostępu) - to na podstawie akt należy przywołać sekwencję zdarzeń.

Otóż obowiązek wobec skarżącego został orzeczony ostateczną decyzją nr 317/24 z dnia 13 listopada 2024r. znak NB.5160.5.130.2020. W dniu 30.12.2024r. organ wystosował upomnienie. W dniu 31.grudnia 2024r. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w sprawie cywilnej postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia. W dniu 4 marca 2025r. kontrola organów wykazała całkowity brak wykonania obowiązku. W dniu 25 marca 2025r. wystawiono tytuł wykonawczy. W dniu 14 maja 2025r. zapadło postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, po którym w dniu 28 maja 2025r. skarżący poinformował PINB, że zobowiązanie zostało wykonane. Natomiast wcześniej, w dniu 10 kwietnia 2025r. Sąd Okręgowy zmienił postanowienie i oddalił wniosek o zabezpieczenie. W dniu 21sierpnia 2025r. kontrola organów wykazała, że rozebrano siatkę i słupki, natomiast nie rozebrano betonowych punktowych elementów; innymi słowy, że obowiązek nie został w całości wykonany.

Z powyższego zestawienia jasno wynika, że kwestia wykonania obowiązku nie miała nic wspólnego z problematyką zabezpieczenia. Albowiem po upomnieniu z dnia 30.12.2024r. i uzyskaniu zabezpieczenia następnego dnia, tj. 31.12.2024r.,

skarżący przez cały okres trwania zabezpieczenia nie wykonał obowiązku, wskutek czego organ zmuszony był wystawić tytuł wykonawczy. Nie jest prawdą, że skarżący kierował się brakiem tytułu prawnego do nieruchomości, skoro przez ponad 3 miesiące ten tytuł w postaci zabezpieczenia posiadał i nie wykonał obowiązku. Z tego względu argumenty skargi w tym zakresie są bezzasadne. Albowiem mimo że skarżący deklaruje chęć wykonania obowiązku, to faktycznie uchylał się od jego wykonania w sposób określony decyzją. Dlatego też musi się liczyć z działaniem przymuszającym działaniem organów.

Skarżący nie wykazał także jakimkolwiek dowodem, że nie ma faktycznego dostępu do nieruchomości, w tym braku zgody osób trzecich na jednorazowe wejście w celu usunięcia betonowych pozostałości. Przeciwnie, wszystko wskazuje na to, że usunął częściowo ogrodzenie już po 10.04.2025r., a więc że taką możliwość posiada. Pamiętać należy, że skarżący działa w tym wypadku w związku z wystawionym tytułem wykonawczym. Alternatywą jest wykonanie zastępcze na koszt obowiązanego, ale wymaga to wykazania, że nie jest możliwe faktycznie wykonanie nałożonego obowiązku. Tego, jak już to wskazano, skarżący nie wykazał. Z tego względu należy przyjąć, że obowiązek jest wykonalny. "Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast.k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony"

( wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. I OSK 2821/19, LEX nr 3504760 ). Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu ( wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. III OSK 5191/21, LEX nr 3368378 czy wyrok NSA z dnia 27 maja 2022 r. I OSK 2116/21, LEX nr 3421790).

W kwestii wyboru środka egzekucyjnego trafnie w postanowieniu organ wskazał, że funkcją grzywny w tym wypadku jest przymuszenie do wykonania obowiązku, a nie ściągnięcie odpowiedniej kwoty pieniężnej. Nie ulega także wątpliwości, że zobowiązanie, o którym mowa w tytule wykonawczym, musi być wykonane w całości.

Z wymienionych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.