Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 478/21 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 9 czerwca 2021 r. nr 97/21 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 8200 (osiem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 478/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Gminy C. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 9 czerwca 2021 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- naruszenie art. 144 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 1b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz.U.2019, poz. 1843) poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej rekonstrukcji przedmiotowej normy prawnej, która przejawiła się niewłaściwym odczytaniem znaczenia brzmienia tychże przepisów, a następnie nieprawidłowym zastosowaniem ich w procesie subsumcji. Przyjęta przez Sąd wykładnia sprowadziła się do przyjęcia, iż o zmianie charakteru umowy można mówić w sytuacji, gdy rodzaj umowy pozostaje ten sam (roboty budowlane), ale zmienił się przedmiot świadczenia wykonawcy. W następstwie tak zrozumianych przez Sąd przedmiotowych zapisów normatywnych nastąpiło wadliwe ich zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przejawiające się przyjęciem, iż zlecenie dotychczasowemu wykonawcy, kolejnych robot będących w swej istocie powieleniem czynności przewidzianych w umowie powoduje zmianę charakteru umowy. Podczas, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiana polegająca na zleceniu dotychczasowemu wykonawcy kolejnych robot odpowiadających swoim rodzajem zakresowi robot wynikającemu z umowy, będących w swej istocie powieleniem czynności przewidzianych w umowie nie powoduje zmiany charakteru umowy.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Świętokrzyskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej stanowią wyłącznie polemikę z prawidłową wykładnią i zastosowaniem art.. 144 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 1 b ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2019, poz.1843)- dalej p.z.p. dokonanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd nie przeprowadził wykładni językowej przywołanego przepisu art. 144 ust. 1b w zakresie zwrotu "zmiana charakteru umowy". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno bowiem wynika, iż Sąd takiej wykładni dokonał dochodząc do prawidłowego wniosku, iż jest ona niewystarczająca zatem należy posiłkować się wykładnią systemową i celowościową. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku: "(...) przy ustalaniu znaczenia normy prawnej nie można ograniczyć się do wykładni językowej, w szczególności, gdy nie daje ona jednoznacznego rezultatu, lecz należy sięgnąć do innych metod interpretacji tekstu prawnego, tj. wykładni systemowej i celowościowej. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie o poprawności interpretacji świadczy to, że wykładnia językowa, systemowa i celowościową dają zgodny wynik (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2021 r. III OSK 3985/221". Skorzystanie przez WSA z trzech rodzajów wykładni doprowadziło ten Sąd do słusznego wniosku, iż pod pojęciem "zmiany charakteru umowy" należy rozumieć również zmianę przedmiotu świadczenia, co jest jedynym logicznym wnioskiem jaki można wyprowadzić. Trudno bowiem sobie wyobrazić, iż celem ustawodawcy byłoby umożliwienie omijania przez zamawiających przepisów ustawy w drodze powierzania kolejnych robot, co prawda tożsamych pod względem rodzaju, ale nie związanych z pierwotnym przedmiotem zamówienia, wykonawcom z ominięciem drogi otwartego i konkurencyjnego wyłonienia wykonawcy. Należy podzielić stanowisko organu, że wbrew twierdzeniom Skarżącego roboty zlecone wykonawcy w aneksie nr 2 dotyczące drugiego budynku nie były funkcjonalnie związane z robotami wykonywanymi na podstawie pierwotnej umowy z pierwszym budynkiem. W tym zakresie Skarżący nietrafnie odwołuje się do swojej argumentacji zawartej w skardze do WSA, że o powiązaniu funkcjonalnym świadczy fakt usytuowania budynków na tej samej nieruchomości i tożsamość prac wykonywanych na tych budynkach. Skarżący po raz kolejny pomija oczywisty fakt, iż przedmiot umowy (a także wniosek i projekt) obejmował remont wyłącznie jednego budynku, zaś sam pomysł remontu drugiego z budynków w dokumentacji zaistniał dopiero na etapie realizacji przedmiotu umowy. Przy czym, co istotne w tej sprawie, prace na drugim budynku nie były niezbędne dla wykonania prac na budynku pierwszym ale zostały przeprowadzone wyłącznie z powodu pojawienia się oszczędności w trakcie wykonywania projektu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Skarżącego kasacyjnie, jakoby zgoda Organu na takie wykorzystanie oszczędności była jednoznaczna z uznaniem, że mamy w niniejszym przypadku do czynienia z realizacją jednego projektu podzielonego na dwie części, albowiem bezspornym jest, iż umowa i projekt w pierwotnym brzmieniu dotyczyły wyłącznie jednego budynku.

Za trafne należy uznać konkluzje organu, że przyjęcie przez Sąd I instancji wykładni art. 144 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 1 b w brzmieniu proponowanym przez Skarżącego prowadziłoby do wniosku niemożliwego do zaakceptowania, iż o charakterze umowy świadczy jedynie rodzaj umowy ( w tym wypadku umowa o roboty budowlane), bez względu na to jakiego przedmiotu miałoby dotyczyć świadczenie, co w konsekwencji pozwalałoby zamawiającym na omijanie przepisów prawa z zakresie stosowania przepisów o przetargach. Zaś w efekcie, jak słusznie zauważa Sąd I instancji, prowadziłoby do łamania naczelnej zasady tej ustawy, a mianowicie zasady uczciwej konkurencji i wyboru najkorzystniejszej oferty. Rację ma organ stwierdzając w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że za słusznością dokonanej przez WSA wykładni wzmiankowanych przepisów prowadzącą do konkluzji , że przez "zmiany charakteru umowy" należy rozumieć również zmianę przedmiotu świadczenia przemawiają również poglądy doktryny. W tym zakresie można przywołać za: J. Jerzykowski [w:] W. Dzierżanowski, M. Stachowiak, J. Jerzykowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2018, art. 144) cyt. "Niestety ani ustawa, ani dyrektywy nie precyzują, jak rozumieć pojęcie "ogólnego charakteru umowy (umowy ramowej)". Wydaje się, iż należy traktować je jako autonomiczne pojęcie prawa wspólnotowego, niemające odpowiednika w przepisach prawa krajowego. Nie jest to bowiem ani pojęcie tożsame z pojęciem essentialia negotii (gdyż te dotyczą danego typu umowy nazwanej, niezależnie od tego, czy dana umowa została zawarta w reżimie zamówień publicznych, czy też poza nim), ani z pojęciem rodzaju zamówienia publicznego, tj. zamówienia na dostawy, usługi czy też na roboty budowlane (gdyż oba pojęcia funkcjonują równolegle w ramach tego samego aktu prawnego). Wskazówką interpretacyjną dla rozumienia omawianego pojęcia mogą być załączniki do dyrektyw UE, tj. załącznik II do dyrektywy 2014/24/UE, który stanowi (w części C pkt 7), że opis zamówienia zawarty w ogłoszeniu o zamówieniu ma zawierać informacje na temat charakteru i zakresu robot budowlanych, charakteru i ilości lub wartości dostaw bądź charakteru i zakresu usług, oraz załącznik IX do dyrektywy 2014/25/UE, który opis zamówienia zawarty w ogłoszeniu o zamówieniu sektorowym wprost nazywa charakterem zamówienia (w łit. A pkt 4 oraz w lit. B pkt 4). Na tej podstawie należałoby przyjąć, że ogólny charakter umowy (umowy ramowej) to zestaw cech indywidualizujących jej przedmiot na rynku zamówień publicznych. W tym ujęciu ogólny charakter umowy to określenie przyjęte przez zamawiającego dla zamawianego zamówienia. Wiązanie omawianego pojęcia z treścią ogłoszenia wydaje się o tyle zasadne, iż informacje zawarte w ogłoszeniu stanowią pierwsze źródło wiedzy o zamówieniu dla potencjalnych wykonawców i to one determinują ich decyzję o wzięciu udziału w postępowaniu (zwłaszcza w przypadku postępowań wielostopniowych - przetarg ograniczony, negocjacje z ogłoszeniem, dialog konkurencyjny). Wykładnię tę wspiera także fakt, iż przepis art. 144 ust. 1b uniemożliwia dokonywanie zmian umowy, które prowadziłyby do zmiany ogólnego charakteru umowy na podstawie klauzul umownych, nawet jeżeli zostałyby one sformułowane w taki sposób, że spełniałyby wszystkie wymagania zmiany przewidziane w przepisie art. 144 ust. 1 pkt 1.

W świetle powyższego zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zatem skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 205 § 2 do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zgodnie z art. 211 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 234 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie.

Mając powyższe na uwadze o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie przywołanych przepisów w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860). Zasądzona kwota 8200 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który prowadził sprawę już przed Sądem pierwszej instancji, a także z tytułu uiszczonej opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia.