Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę

VII SA/Wa 2744/19

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. S., na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na wniosek K. S. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, budowę miejsc postojowych i elementów zagospodarowania terenu związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na gabinety lekarskie przy ul. [...], na terenie działek nr ew.: [...], obręb [...] oraz [...] w [...]. Następnie w dniu 1 lutego 2013 r. J. S. (dalej: "wnioskodawca") złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją ostateczną. W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] pismem z [...] kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczną, po czym rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2016 r., odmówił jej uchylenia. Po przeanalizowaniu odwołania, Wojewoda Pomorski decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., odmówił uchylenia własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2012 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca.

Wojewoda [...] pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu w postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. Następnie organ I instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie odwołania wnioskodawcy od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Wnioskodawca, pismem z 12 sierpnia 2019 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia GINB postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy

i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne dotyczy zaś sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swojej istoty należy do kompetencji sądu lub innego organu administracyjnego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie oraz nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez inny organ administracyjny, należy rozumieć również ten sam organ administracji publicznej, jednak w takim przypadku przesłanką zawieszenia postępowania jest, aby to inne postępowanie, w którym ma nastąpić rozstrzygnięcie kwestii, będącej w postępowaniu głównym prowadzonym przez ten sam organ zagadnieniem wstępnym, stanowiło w stosunku do niego postępowanie odrębne pod względem przedmiotowym. Jednocześnie GINB stwierdził, że organ zawieszając postępowanie administracyjne jest obowiązany do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym.

GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta [...] odmówił – po wznowieniu postępowania - uchylenia własnego rozstrzygnięcia z [...] października 2012 r. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez wnioskodawcę. Organ II instancji podkreślił, że uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa prawne dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej postanowieniem ostatecznym, jeżeli postępowanie, w którym ono zapadło, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza zaś, że weryfikowane decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. W związku z tym zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania. Z tego względu organ odwoławczy podniósł, że – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem - wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania. Przekładając powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2012 r., stanowi zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji, stąd zasadnym było zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi:

- naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej,

- utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania, pomimo istnienia przesłanki negatywnej do kontynuowania postępowania, a także niezbadania przez organ I instancji czy postępowanie główne może się toczyć, a także niewyjaśnienia czy i jaki wpływ na rozstrzygnięcie postępowania głównego, w ramach którego istnieją przesłanki negatywne do rozpoznania sprawy, będzie miało inne postępowanie odnoszące się do tej samej decyzji.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w postępowaniu, którego dotyczy postanowienie o zawieszeniu postawiono zarzuty istnienia przesłanek negatywnych do jego prowadzenia w postaci przekroczenia przez wnioskodawcę miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także upływu pięcioletniego okresu, w którym możliwe jest uchylenie decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.). W ocenie skarżącego zasadność postawionych zarzutów nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz skutkują one tym, że postępowanie nie może się toczyć, a wynik zawsze będzie taki sam. Z tego względu organ obowiązany był do uwzględnienia tych okoliczności oraz uchylenia postanowienia o zawieszeniu. Tymczasem GINB nawet nie wspomniał o powyższych okolicznościach w uzasadnieniu faktycznym, ani prawnym zaskarżonego postanowienia, co oznacza, że nie dokonał on wyczerpującego rozpoznania sprawy. Z tego względu w ocenie skarżącego Sąd powinien nakazać organom zbadanie przytoczonych okoliczności we własnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną w sytuacji gdy wobec tej samej decyzji toczy się postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn.. akt: I OSK 107/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt: I SA/Kr 519/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn.. akt: VII SA/WA 731/08.

Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postepowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postepowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postepowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postepowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W niniejszej sprawie organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018r. w przedmiocie odmowy uchylenia - we wznowionym postępowaniu – decyzji tego organu z dnia [...] października 2012r., będzie możliwe po zakończeniu postępowania wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018r.

Skład orzekający podziela stanowisko organu, uznając jednocześnie, że zaistniały przesłanki konieczne dla zawieszenia postępowania odwoławczego o których mówi art. 97 § 1 pkt 4 kpa – jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, publikowany ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699.

Sąd podziela w całości stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2012r. w sprawie sygn. akt II OSK 1318/11, iż "wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w niniejszej sprawie, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, tamże, s. 613-614).

Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Hipotetycznie nie można też wykluczyć, że twierdzenie o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05, LEX nr 196451)."

Z tych względów należy uznać za uzasadnione stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia bez podstawy prawnej wskazać trzeba, że jest to zarzut chybiony.

Wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 144 § 1 k.p.a, oznacza , że utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji ,organ odwoławczy zaakceptował przyjętą przez niego podstawę prawną zawieszenia postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, o czym świadczy bez wątpienia uzasadnienie zaskarżonego aktu odnoszące się bezpośrednio do tego właśnie przepisu. Nawet jeśli brak przywołania w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a , potraktować jako uchybienie , to nie ma ono istotnego wpływu na wynik sprawy.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.