Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 28/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 marca 2017r., sygn. akt I SA/Kr 28/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 713 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS", "organ") z dnia 31 października 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 6 lipca 2016r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił [...] umorzenia:

- należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami, w łącznej kwocie [...] zł uznając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U.z 2016r. poz. 963 ze zm. dalej: "u.s.u.s.");

- należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł uznając, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s;

- oraz umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres: od [...] . w łącznej kwocie [...] zł na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Wnioskiem z 22 lipca 2016r. [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uzasadniając wniosek wskazała na swoją trudną sytuację finansową, gdyż nie prowadzi już działalności gospodarczej, nie ma żadnego źródła dochodu i jest na utrzymaniu męża. Ponadto oświadczyła, że ze względu na swój stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Skarżąca przedłożyła kserokopie dokumentacji świadczącej o jej stanie zdrowia, tj. wynik badania USG stawu kolanowego lewego z 14 października 2014r.; informację z konsultacji ortopedycznej z 12 lutego 2015r.; skierowanie do szpitala z adnotacją o wyznaczonym terminie zabiegu na 21 lipca 2020r. Oświadczyła też, że od 55 roku życia mogłaby być na świadczeniu przedemerytalnym jednak, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą nie mogła skorzystać z tego prawa. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności są wystarczającymi przesłankami do umorzenia zadłużenia.

Decyzją z 31 października 2016r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie utrzymał w mocy decyzję własną z 6 lipca 2016r.

Organ uznał, że w przypadku skarżącej nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, a sytuacja, w jakiej się znajduje nie wyczerpuje całości kryteriów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku. Organ przyjął, iż skarżąca nie wykazała w toku postępowania, ażeby jej sytuacja losowa, materialna bądź zdrowotna uniemożliwiała dokonanie spłaty zadłużenia.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję z 31 października 2016r.

WSA stwierdził, że słuszne jest stanowisko organu, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. WSA wyjaśnił, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). WSA zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie możliwość umorzenia zadłużenia skarżącej rozpatrywana była przez organ także na podstawie przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia. Wskazał, że średniomiesięczny dochód członka rodziny wynosi u skarżącej [...] zł. Z akt sprawy wynika, że zobowiązana nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych oraz nie otrzymuje zasiłków/świadczeń z urzędu pracy, nie uzyskuje dochodu z innych źródeł, zatem nie posiada żadnego dochodu. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. W chwili obecnej w związku z brakiem dochodów pozostaje na utrzymaniu męża, który osiąga dochód w kwocie [...] zł netto. Stałe miesięczne wydatki rodziny zobowiązana określiła na kwotę [...] zł (w tym czynsz [...] zł opłaty eksploatacyjne). Nie zgłosiła żadnych kosztów związanych z leczeniem. Posiada zobowiązanie finansowe wobec [...] (spłata karty kredytowej) w kwocie [...] zł - zobowiązanie to nie jest spłacane, ponadto posiada zobowiązanie finansowe wobec P. - aktualnie do spłaty pozostaje kwota [...] zł, zobowiązanie jest spłacane po [...] zł miesięcznie. WSA wyjaśnił, że sprawa dotyczy umorzeniem należności publicznych, które ponosi każdy obywatel Polski na zasadzie równości i powszechności, w związku z tym subiektywne poczucie skarżącej, iż spełnia kryteria warunkujące umorzenie należności nie stanowi wystarczającej okoliczności uzasadniającej umorzenie. Według WSA nie zmienia tej okoliczności wiek skarżącej i okoliczność, że nie może podjąć już pracy zarobkowej. Regularne dochody (istniejące na dzień wydania kontrolowanej decyzji) brak nadzwyczajnych okoliczności (wypadek, klęska żywiołowa), brak sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny pozwala na spłatę należności, bez drastycznego pogorszenia sytuacji życiowej. WSA podkreślił też, że organ wskazał, że zaległości skarżącej są dochodzone w drodze przymusowego dochodzenia przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie. Postępowanie egzekucyjne jest aktualne i dotąd organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności oraz braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie należności; ewentualnie - z daleko posuniętej ostrożności procesowej - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; ewentualnie - z daleko posuniętej ostrożności procesowej - uchylenie decyzji obu organów: decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lipca 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez niedziałanie na podstawie przepisów prawa i nierównego traktowania skarżącej;

b) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy - tj. aktualnego stanu zdrowia i sytuacji majątkowej skarżącej - stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik postępowania;

c) naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącej przesłanek, którymi kierowano się w toku postępowania, co miało wpływ na wynik postępowania;

d) naruszenie art, 12 k.p.a., poprzez działanie niewnikliwe, bo z pominięciem wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady - zebranie niepełnego materiału dowodowego w sprawie, co miało wpływ na wynik postępowania;

e) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co miało wpływ na wynik postępowania;

f) naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do umorzenia należności, pomimo iż skarżąca je spełniła, co miało wpływ na wynik postępowania.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 28 ust. 2, 3 i 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do umorzenia należności.

Pismem procesowym opatrzonym datą 18 lipca 2017r. zawierającym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., II GSK 2140/13) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

W zakresie postawionych zarzutów procesowych stwierdzić należy, że wskazano w nich, jako naruszone tylko i wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Zauważyć należy, że WSA nie stosował przepisów k.p.a. Mógł je jedynie naruszyć podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli w sposób pośredni. Ewentualne naruszenie związane zatem było z naruszeniem przepisów p.p.s.a. Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia przepisów k.p.a. należało powiązać te przepisy z regulacjami p.p.s.a. Samodzielne wskazanie w zarzutach kasacyjnych przepisów k.p.a. powoduje, iż zarzuty takie są nieskuteczne.

Istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowić będą, więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem Sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018r., sygn. akt OSK 1641/17, LEX nr 2463050).

Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok Sądu Administracyjnego I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów podatkowych. Stąd też tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez Sąd I instancji wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a jej celem jest poddanie sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości tego orzeczenia. Z tej przyczyny podnoszone w niej zarzuty, aby były skuteczne, muszą wskazywać na uchybienia Sądu, a nie organów, co wynika z art. 173, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt II FSK 299/17, LEX nr 2321534). Wadliwy jest brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów ustawy p.p.s.a., jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 19 września 2017r., sygn. akt II GSK 1418/17, LEX nr 2404514). Dodać też należy, że błędnie w skardze kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako podstawę naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła w stanie faktycznym sprawy bez naruszenia prawa, albowiem decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie. Podczas tej oceny, zdaniem NSA, nie doszło też do naruszenia reguł oceniania materiału dowodowego oraz nierównego traktowania skarżącej.

Nie budzi wątpliwości, że podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów. Zasadą jest też, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. (art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

Na etapie postępowania kasacyjnego, co również wymaga podkreślenia o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu Administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak takiego związku, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącej o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy u.s.u.s. Z powołanej przez organ i Sąd I instancji treści przepisu art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane na jego podstawie wyłącznie w wymienionych w ust. 3 okolicznościach, tj. w wypadkach całkowitej nieściągalności, której w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego treścią należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b usus. w § 3 ust. 1 wskazuje, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Brak wystąpienia wskazanych w powyższym katalogu przesłanek zasadniczo wyklucza umorzenie należności przez ZUS, zaś stwierdzenie ich wystąpienia nie obliguje do wydania decyzji umarzającej należności, lecz tylko umożliwia ZUS-owi wydanie takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego. Treść powyższych przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn obiektywnych czy niezależnych od dłużnika.

Należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013r., I OSK 1171/12). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010r., II FSK 1506/09, 11 października 2012r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.