Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady W. z [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w zakresie przebiegu dróg 37 KD-D, 45 KD-D i 48 KD-D w obrębie jednostek terenowych MN 29A, MN 29B, MN 32A i MN 32B.

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", M. O. - właściciel przedmiotowych działek - zarzucił naruszenie:

- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym",

- art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.),

- art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.),

- art. 6, 7, 8, 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Uzasadniając skargę wskazano, że:

- naruszenie powyższych przepisów nastąpiło z uwagi na uchwalenie Planu w sytuacji, gdy uprzednio na rzecz Skarżącego wydano zarówno decyzję o warunkach zabudowy ([...] października 2006 r.), jak i udzielono mu pozwolenia na budowę ([...] września 2007 r.), obejmujące realizację na przedmiotowych działkach trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej (po dwa lokale mieszkalne w każdej połówce bliźniaka) oraz dwudziestu dwóch szamb;

- z Planu wynika, że na powierzchni tożsamej z położeniem czterech z siedmiu budynków mieszkalnych ma przebiegać droga gminna; ogranicza to w sposób nieuzasadniony chronione konstytucyjnie i konwencyjnie prawo własności i narusza prawa nabyte Skarżącego (art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); ustawa ta nie przewiduje bowiem, aby możliwa była ingerencja organu planistycznego w wynikające z ostatecznego pozwolenia na budowę uprawnienia do realizacji inwestycji; organ ten musiał zaś wiedzieć o wydaniu pozwolenia na budowę, ponieważ otrzymał ją zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.);

- powyższa inwestycja została rozpoczęta i w dniu wniesienia skargi jest w znacznej części zrealizowana, co skutkuje koniecznością wyburzenia wzniesionych już zabudowań;

- gmina naruszyła władztwo planistyczne, ponieważ w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego na przedmiotowych działkach mają być usytuowane drogi publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego, bowiem uchwalenie Planu, zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie niweczy uprawnień Skarżącego wynikających z pozwolenia na budowę.

Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że:

- projekt Planu był wyłożony do publicznego wglądu od [...] r. do [...] r. i Skarżący nie złożył do niego uwag odnośnie przeznaczenia przedmiotowych działek;

- obszar Planu stanowi część mało zurbanizowanych terenów [...], stanowiący niezainwestowane tereny porolne, obsługiwane komunikacyjnie jedynie przez szczątkowe drogi polne; tereny te (podzielone głównie na bardzo wąskie, długie, równoległe do siebie działki) przeznaczone zostały w Planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w związku z czym uzasadnione było ustalenie umożliwiających skomunikowanie tego terenu dróg poprzecznych (prostopadłych do długości działek), co sprawiedliwie rozkłada obciążenie poszczególnych właścicieli.

W trakcie rozprawy (k. 93) pełnomocnik Skarżącego poparł skargę i wskazał, że Skarżący:

- nie uczestniczył w procedurze planistycznej, gdyż nie przypuszczał, że organ przyjmie rozwiązania sprzeczne z wydanymi decyzjami;

- ma trudności ze zbyciem zabudowanych nieruchomości, gdzie Plan przewiduje przebieg drogi, podczas gdy inne były zbywane bez większego trudu.

Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi, a jedne z nich podniósł, że:

- dotychczasowa zabudowa przedmiotowych terenów była substandardowa, oparta na chaotycznej zabudowie z dojazdami do 300 m do poszczególnych działek;

- zakłada się sporządzenie planów wyrywkowych usuwających kolizje pomiędzy założeniami Planu a inwestycjami zrealizowanymi na podstawie pozwoleń na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Skarżącego, jako właściciela przedmiotowych działek położonych na objętym przez Plan terenie. Istotne znaczenie mogą mieć kwestionowane przez Skarżącego postanowienia Planu w zakresie dotyczącym przebiegu dróg publicznych przez jego działki, mające wpływ na zakres wykonywania prawa własności - ograniczenie sposobu ich zagospodarowania m. in. przez wskazanie innego docelowego przeznaczenia fragmentów nieruchomości w stosunku do aktualnego sposobu wykonywania (realizowana zabudowa mieszkaniowa kolidująca z planowanymi drogami). Skarżący ma prawo żądać kontroli, czy naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa. Wniosek organu o odrzucenie skargi jest więc niezasadny.

Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Sąd podziela w całości stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, dotyczące braku naruszenia władztwa planistycznego. W związku z jego przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje.

Uchwalając Plan, organ dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to nie oznacza dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nie ma przepisu szczególnego, z którego wynikałby obowiązek dla organu do ustalenia określonego przeznaczenia terenu. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby za obowiązkiem uwzględniania w każdym przypadku indywidualnego interesu właściciela nieruchomości przemawiała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, II OSK 1275/09, II OSK 834/10 i II OSK 706/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Właśnie jej zachowanie będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego (pojęcie "nadużycia władztwa").

Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie przeznaczenia terenu - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych.

W odpowiedzi na skargę i w trakcie rozprawy przedstawiono racjonalne uzasadnienie przyjętych w Planie rozwiązań odnośnie przebiegu dróg 37 KD-D, 45 KD-D i 48 KD-D w obrębie jednostek terenowych MN 29A, MN 29B, MN 32A i MN 32B. Tereny te składają się bowiem z bardzo długich, wąskich, równoległych do siebie działek, stąd poprowadzenie prostopadłych do nich dróg 37 KD-D i 48 KD-D jest rozwiązaniem mniej więcej po równo rozkładającym ciężary na właścicieli działek. Z kolei poprowadzenie na działkach Skarżącego drogi 45 KD-D jest uzasadnione ich centralnym położeniem między obszarami o symbolach MN 29A i MN 29B.

Pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na budowę nie oznacza, że organ planistyczny nie może przeznaczyć danego terenu na cele inne niż wynikające z wydanej decyzji. Generalnie możliwe jest przeznaczenie na inny cel terenów zabudowanych i to niezależnie od tego, czy w stosunku do poszczególnych obiektów wydano pozwolenie na budowę. Analogicznie rzecz ma się z terenem podlegającym zabudowie, dla którego wydano pozwolenie, lecz zabudowa nie została ukończona. Gdyby przyjąć odmienne założenie, niewykonalne w praktyce byłoby też uchwalenie planu miejscowego, ponieważ powszechnie wiadomo, że procedura planistyczna jest długotrwała (czasami trwa latami), a w tym czasie - wobec braku planu - wydawane są pozwolenia na budowę. Obowiązek dostosowania zapisów planu do wydawanych w czasie procedury planistycznej pozwoleń na budowę w istocie zablokowałby więc w ogóle możliwość uchwalenia planu. Zgodnie natomiast z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Oznacza to a contrario brak, nie wykonanego w istocie obowiązku, bieżącego aktualizowania podkładu planu (nanoszenia obiektów zrealizowanych i będących w jej trakcie).

W sprawie istotne jest jednocześnie, że Skarżący w trakcie procedury planistycznej nie wniósł uwag dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek, zwalniając tym samym organ od obowiązku szczegółowego odniesienia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie poprzez zajęcie stosownego stanowiska w kwestii działek Skarżącego. Trzeba mieć na uwadze, że proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia, w tym godzenia, szeregu nierzadko sprzecznych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Wobec tego za bezzasadną ingerencję w sferę chronionych praw właściciela nie może być uznane przyjęcie ustaleń, które prowadzą wprawdzie do ograniczania możliwości zagospodarowania danej nieruchomości, są jednak jedną z możliwych opcji, tzn. nie są oczywiście nieracjonalne, a na etapie procedury planistycznej właściciel działki nie zgłaszał uwag do projektu planu. Niepodobna bowiem wypracować takich rozwiązań, które realizowałyby wszelkie (także - jak wskazano - sprzeczne) oczekiwania właścicieli, w tym nawet te niezwerbalizowane na etapie procedury planistycznej. Gdy chodzi o zakres realnej ochrony prawnej interesów właścicieli poszczególnych działek, znaczenie zgłaszania przez nich uwag w toku procedury planistycznej w kontekście późniejszej oceny przez sąd administracyjny, czy ingerencja w ich prawa (przez określenie ram korzystania z rzeczy) była uprawniona (zachowanie zasady proporcjonalności), jest podkreślane w dotychczasowym orzecznictwie (patrz np. wyrok o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA). Wniesienie bowiem uwag, o ile nie miałyby one zostać uwzględnione, nakłada na radę gminy obowiązek szerszej analizy danego przypadku w kontekście ważenia interesów. Wyrazem tych rozważań jest zajęcie stanowiska w uzasadnieniu uchwały, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku z kolei niewniesienia uwag, wykazanie nadużycia władztwa planistycznego, gdy przyjęte rozwiązania nie wynikają z regulacji szczegółowych, jest znacznie ograniczone (tak samo: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do kwestii podniesionych na rozprawie należy podnieść, że:

- brak udziału Skarżącego w procedurze planistycznej (w tym niewniesienie uwag do projektu Planu) wobec braku przewidywania, że organ przyjmie określone rozwiązania nie uzasadnia stwierdzenia nieważności Planu w żądanym zakresie; jak już wyżej wskazano, brak uwag nie skutkuje obowiązkiem organu szczegółowego uzasadniania przyjętych ustaleń; nie jest możliwy opis w uzasadnieniu uchwały wszelkich, nawet hipotetycznych konfliktów interesów; co trzeba podkreślić - uzyskanie pozwolenia na budowę nie obligowało Skarżącego do realizacji zabudowy; organ planistyczny, wobec braku uwag na etapie procedury planistycznej (wyłożenia projektu planu), był uprawniony do uznania, że postanowienia Planu ostatecznie nie kolidują zbytnio z interesem inwestora będącego obecnie Skarżącym; na podstawie ustaleń Planu, po wycofaniu w stosownym trybie z obrotu poprzedniego pozwolenia, mógł on wszak ubiegać się o możliwość zabudowy należących do niego działek na racjonalnych warunkach, ustalonych tym dokumentem, miast kontynuacji zamiaru zabudowy na terenach o substandardowym skomunikowaniu; w każdym razie organ ten nie był obowiązany do formułowania szerokiego stanowiska, uzasadniającego nieuwzględnienie uprawnień do zabudowy, wynikających z ostatecznego pozwolenia na budowę;

- nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia, że Skarżący ma trudności ze zbyciem zabudowanych nieruchomości, gdzie Plan przewiduje przebieg drogi, podczas gdy inne były zbywane przez niego bez większego trudu; potwierdza to fakt naruszenia interesu prawnego postanowieniami Planu, jednak nie świadczy o bezprawności tego naruszenia;

- sytuacja, gdy w następstwie uchwalenia planu ulega pogorszeniu położenie właściciela nieruchomości jest także przewidziana przez prawodawcę; świadczy o tym treść art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie określono system zrekompensowania strat, jakie mogą wynikać z ustaleń planu.

W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia powołanych w skardze przepisów. Przeznaczenia spójnego terytorialnie obszaru na jednolity cel (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne), z ustaleniem sieci dróg umożliwiających jego skomunikowanie, nie można kwalifikować jako nieracjonalne, oczywiście uchybiające regułom zakreślającym swobodę planistyczną, a więc nie może być mowy o nadużyciu władztwa.

Dodatkowo, jak wskazał na rozprawie pełnomocnik organu planistycznego, przewidziano fragmentaryczne zmiany Planu w celu wyeliminowania sygnalizowanych problemów. Zakres podejmowanych w tym przedmiocie działań w interesie mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego podlega kontroli społecznej w ramach procedur wyborczych do rad gmin.

Nie zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia nieważności Planu w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w następstwie naruszenia zasad jego sporządzenia.

Sąd rozpatrując skargę nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Planu bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.