II SAB/Łd 57/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-23	
Data wpływu	2026-02-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Jarosław Czerw
Magdalena Sieniuć /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do załatwienia wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8, art. 9 ust. 1-4a, art. 10, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 oraz par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Dnia 23 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku P. J. z dnia 17 kwietnia 2025 roku w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta Z. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
P.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP"), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP"), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. :

- anonimizacji urzędników i ich funkcji, które podpisały się na ostatnich stronach "porozumienia o współpracy partnerskiej" z dnia 01.04.2025 r.,

- anonimizacji urzędników i ich funkcji, które podpisały się na ostatnich stronach umowy z dnia 01.03.2024 r.,

- anonimizacji imienia i nazwiska urzędnika MOSIR Z. oraz jego funkcji w umowie z dnia 01.03.2024 r. (działającego w imieniu MOSiR),

- anonimizacji na umowach osób i danych kontaktowych reprezentujących ze strony Partnera oraz Prezydenta z porozumienia z dnia 23.11.2023 r. i 12.11.2024 r. oraz 01.04.2025 r.,

- anonimizacji osób i adresów mailowych stron, na które będą doręczane wszelkie zawiadomienia i informacje w związku z umową dla Zamawiającego i Wykonawcy z umowy z dnia 01.03.2024 r.,

- anonimizacji podpisu osoby uprawnionej do wystawienia faktury nr [...],

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 17 kwietnia 2025 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Mając na uwadze prawomocny wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 67/21 (III OSK 6307/21) zwracam się o przesłanie kompletnych umów, porozumień itp. (wraz z załącznikami) zawartych pomiędzy Gminą Miasto Z. oraz M.C. lub też podmiotem/fundacją, który odpowiada za realizację wydarzeń sportowych, które firmuje swoją osobą M.C., zawartych w okresie od początku 2020 roku do chwili obecnej. Jeśli w wyniku zawartych ww. umów były wystawiane faktury na Gminę Miasto Z., proszę również o przedstawienie ich kopii". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie skanów dokumentów zwrotnie na wskazany adres poczty elektronicznej.

Skarżący wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2025 r. została częściowo udostępniona informacja w zakresie kopii umów oraz faktur, przekazano komplet dokumentów, o które wnioskował z zastrzeżeniem następujących uwag, tj. dokonano anonimizacji: imion i nazwisk urzędników wraz z podpisami, nagłówków przekazanych umów, adresów mailowych urzędników, do których wysyłano maile z fakturami, osób wskazanych do bieżącej współpracy przez strony umowy, urzędników i ich funkcji, które podpisały się na ostatnich stronach umowy.

W ocenie skarżącego, powyższa anonimizacja jest za daleko idąca i bezpodstawna. Tym samym doszło tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Zdaniem skarżącego, osoby wskazane w umowie do reprezentowania stron oraz podpisujące umowę z racji możliwości wpływania na gospodarowanie mieniem Gminy Miasto Z. znacznej wartości (umowy w sumie opiewają na setki tysięcy złotych) są osobami pełniącymi funkcje publiczne i ich dane nie powinny być w tym wypadku anonimizowane. Ponadto skarżący wskazał, że treść nagłówków umów oraz urzędowe adresy mailowe osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają anonimizacji.

Skarżący powołał się na wyrok WSA w Łodzi wydany w sprawie o sygnaturze II SAB/Łd 98/25, w którym wskazano, że brak jest podstaw do dokonywania anonimizacji danych osobowych pracowników Urzędu Miasta Z.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Jednocześnie organ podniósł, że w ustawowym terminie udostępnił wszystkie żądane umowy i załączniki, jak również udostępnił faktury wynikające z zawartych umów. Organ dokonał częściowej anonimizacji zakresu danych, jednak informacja publiczna została przekazana. Udostępnione dokumenty obejmowały treść zawartych umów i porozumień, wartość zobowiązań finansowych, zakres świadczeń stron, terminy realizacji, podpisy stron umów, dane kontrahenta. Jawność wydatkowania środków publicznych w tym zakresie została w pełni zapewniona. Jednocześnie organ wyjaśnił, że anonimizacji poddano wyłącznie imiona i nazwiska pracowników urzędu widniejących pod treścią umów (ale niezawierających umowy w imieniu Gminy Miasta Z.), adresy e-mail pracowników, dane osób wskazanych do bieżącej współpracy (w tym również dane osób niebędących pracownikami Urzędu). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Nie każda osoba wymieniona w umowie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. W szczególności, nie są takimi osobami pracownicy wskazani jako osoby do kontaktu, osoby odpowiedzialne za bieżącą koordynację. Dane tychże osób nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, lecz dane osobowe podlegające ochronie, w tym na podstawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych. Udostępnienie adresów e-mail, czy imion i nazwisk osób technicznie obsługujących umowę nie jest niezbędne dla realizacji prawa do kontroli wydatkowania środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu.

Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź też uchyla się od wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczającej.

Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, według art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Prezydent Miasta Z. pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z 17 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kompletnych umów, porozumień (wraz z załącznikami) zawartych pomiędzy Gminą Miasto Z. oraz M.C. lub też podmiotem/fundacją, który odpowiada za realizację wydarzeń sportowych, które firmuje swoją osobą M.C., zawartych w okresie od początku 2020 roku do chwili obecnej oraz kopii faktur wystawianych na Gminę Miasto Z. w wyniku realizacji umów.

Odnosząc się do powyższych kwestii spornych przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Wyjaśnić przy tym należy, że problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (zob. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (zob. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, CBOSA).

Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 7 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek; w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).

Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie, organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni, pozostaje bezczynny.

Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Prezydent Miasta Z będący adresatem wniosku, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada.

Informacje, których udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z 17 kwietnia 2025 r., a mianowicie kompletne umowy, porozumienia wraz z załącznikami zawarte od początku roku 2020 do chwili obecnej pomiędzy Gminą Miasto Z. oraz M.C. lub też podmiotem/fundacją, który odpowiada za realizację wydarzeń sportowych, które firmuje swoją osobą M.C., zawartych w okresie od początku 2020 roku do chwili obecnej oraz wystawione z tego tytułu Gminie Miasto Z. kopie faktur, co do zasady, posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c u.d.i.p., jako informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz informacje o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Jak zostało to już zaakcentowane na wstępie rozważań, pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Komentarz do art. 1, (w) I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19, CBOSA).

W tak rozumianym pojęciu informacji publicznej mieści się, jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, udostępnienie umów cywilnoprawnych zawieranych przez administrację publiczną z podmiotami zewnętrznymi w stosunku do tej administracji. Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Wa 574/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 167/19). Kontrahent administracji publicznej decydując się na zawarcie umowy cywilnoprawnej, musi liczyć się z tym, że jego dane, jak i szczegóły kontraktu zostaną upublicznione. Umowa cywilnoprawna podlega jednakże ujawnieniu wyłącznie ze względu na swój charakter, a mianowicie dlatego, że na jej podstawie osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., I OSK 613/19, CBOSA).

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że kompletne umowy, porozumienia oraz kopie faktur wystawionych z tytułu realizacji tych umów, których udostępnienia domagał się skarżący stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Błędne, a zarazem niekonsekwentne w świetle udzielonej odpowiedzi na skargę, jest stanowisko organu, że załączniki do umów, które co wyraźnie umknęło uwadze organu, stanowią integralną część każdej z umów, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.

W rozważanym aspekcie dodać należy, że organ byłby zwolniony z obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji na wniosek skarżącego, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., tylko wówczas, gdyby została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, co w tym wypadku nie ma miejsca.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 8 u.d.i.p., tworzy się urzędowy publikator teleinformatyczny - Biuletyn Informacji Publicznej - w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, zwany dalej "Biuletynem Informacji Publicznej" (ust. 1). Informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 (ust. 2). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne (ust. 3). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, są obowiązane do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej (ust. 4). W przypadku wyłączenia jawności informacji publicznej, w Biuletynie Informacji Publicznej podaje się zakres wyłączenia, podstawę prawną wyłączenia jawności oraz wskazuje się organ lub osobę, które dokonały wyłączenia, a w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 2, podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności (ust. 5). Podmioty udostępniające informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej są obowiązane do: pkt 1 - oznaczenia informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację; pkt 2 - podania w informacji danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji; pkt 3 - dołączenia do informacji danych określających tożsamość osoby, która wprowadziła informację do Biuletynu Informacji Publicznej; pkt 4 - oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia; pkt 5- zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji (ust. 6).

Stosownie zaś do treści art. 9 ust. 1 u.d.i.p., Minister właściwy do spraw informatyzacji tworzy stronę główną Biuletynu Informacji Publicznej: pkt 1 - zawierającą wykaz podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, wraz z odnośnikami umożliwiającymi połączenie z ich stronami; pkt 2 - zapewniającą dostęp do informacji publicznej oraz możliwość jej przeszukiwania w systemie, o którym mowa w ust. 4a; pkt 3 - zapewniającą dostęp do portalu danych. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, przez zastosowanie systemu, o którym mowa w ust. 4a, albo innego systemu teleinformatycznego, tworzą własne strony Biuletynu Informacji Publicznej, na których udostępniają informacje podlegające udostępnieniu w tej drodze (ust. 2). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, są obowiązane przekazać ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji informacje niezbędne do zamieszczenia na stronie, o której mowa w ust. 1 (ust. 3). Minister właściwy do spraw informatyzacji: pkt 1 - gromadzi i udostępnia adresy wskazujące strony Biuletynu Informacji Publicznej tworzone przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2; pkt 2 - gromadzi i udostępnia dane o liczbie pobrań stron, o których mowa w pkt 1; pkt 3 - nieodpłatnie udostępnia system, o którym mowa w ust. 4a (ust. 4). Scentralizowany System Dostępu do Informacji Publicznej stanowi system teleinformatyczny, który umożliwia tworzenie stron Biuletynu Informacji Publicznej, o których mowa w ust. 2, oraz przetwarzanie informacji publicznych, w tym ich przeszukiwanie według kryteriów przedmiotowych i podmiotowych (ust. 4a).

Nie budzi wobec tego wątpliwości Sądu, że organ udostępniając skarżącemu niekompletne umowy, zrealizował wniosek dostępowy z dnia 17 kwietnia 2025 r. zaledwie częściowo, co uzasadnia postawiony w skardze zarzut bezczynności.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było również podstaw do dokonywania anonimizacji nagłówków umów, adresów e-mailowych urzędników, do których wysyłano e-maile z fakturami, osób wskazanych do bieżącej współpracy przez strony umowy, urzędników i ich funkcji, którzy podpisali się na ostatnich stronach umowy. Zdaniem organu, za anonimizacją danych w tym zakresie przemawiał fakt, że dane te dotyczą pracowników oraz osób trzecich, niepełniących funkcji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie podlegają one udostępnieniu jako informacja publiczna. Ich anonimizacja pozostaje zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przepisami o ochronie danych osobowych.

Stwierdzić w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca ustanowił zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy. Z powyższego wynika, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Z kolei, wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją oraz do przepisów o ochronie danych osobowych.

W przypadku kolizji dwóch konstytucyjnych praw, tj. z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu, ponieważ nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Nie można jednak również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK-A 2002, nr 4, poz. 43). Pogodzenie obu powyższych wartości konstytucyjnych może i powinno być realizowane, a jednym ze sposobów sprostania temu zadaniu jest animizacja danych. Zastosowanie tego trybu jednak nie może być automatyczne i wymaga analizy sytuacji faktycznej i prawnej podmiotu, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem inna będzie sytuacja osoby fizycznej (konsumenta) związanej z podmiotem publicznym umową cywilnoprawną, a inna przedsiębiorcy, który na skutek takiej umowy staje się beneficjentem środków publicznych. W zależności od rodzaju świadczonej usługi i statusu w obrocie gospodarczym osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych - lecz w zróżnicowanym stopniu. Zatem, w sytuacji konfliktu pomiędzy prawem do informacji publicznej a prawem do prywatności w sprawach o ujawnienie danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem wykonującym zadania publiczne lub wydatkującym środki publiczne należy każdorazowo ocenić, czy ujawnienie takich danych jest konieczne dla realizacji zasady jawności życia publicznego oraz czy takie ujawnienie nie byłoby nadmierną ingerencją w prawo do prywatności osób podpisujących taką umowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2020 r., I OSK 165/19 (CBOSA) animizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentów waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. W przeciwnym razie należałoby wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej, w całości lub w określonym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do dokonywania anonimizacji danych osobowych pracowników Urzędu Miasta Z. wskazanych do bieżącej współpracy przez strony umowy jak również danych urzędników podpisujących się na ostatnich stronach umowy, numerów telefonów czy adresów służbowych e-maili pracowników urzędu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pracownika wyznaczonego do współpracy przez strony umowy czy też podpisującego się na ostatnich stronach umowy, należy uznać również za osobę pełniącą funkcję publiczną, a więc osobę, do której nie odnoszą się ograniczenia w prawie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej czy ochronę danych osobowych. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy bowiem uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., III OSK 7482/21; CBOSA).

Wychodząc z powyższych ustaleń należało przyjąć, że przedstawienie informacji publicznej innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, nieadekwatnej do treści wniosku, niepełnej (częściowej), co ma miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy, czyni w pełni zasadnym zarzut bezczynności organu.

14-dniowy termin, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., liczony od dnia złożenia wniosku, w trakcie którego organ powinien udostępnić informację publiczną bądź też ustosunkować się do wniosku w prawem przewidzianym trybie, biegł od 17 kwietnia 2025 r. do 30 kwietnia 2025 r. W tym terminie organ pismem z 30 kwietnia 2025 r. ustosunkował się częściowo do wniosku skarżącego, udzielając mu informacji niepełnej. Z tego też względu skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu. W dacie wniesienia skargi, co jest kwestią niesporną, organ pozostawał w bezczynności.

Skoro wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w pełnym zakresie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta Z. do rozpatrzenia wniosku P. J. z dnia 17 kwietnia 2025 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Prezydent Miasta Z. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się bowiem podstaw do stwierdzenia, iż doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa. Analogiczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził uprzednio w wyroku z dnia 2 października 2025 r., II SAB/Łd 98/25, podzielając jego motywy Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę dał temu wyraz w niniejszym uzasadnieniu.

W kwestii zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącego kwota obejmuje zwrot o wpisu od skargi.