II OSK 74/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-17	
Data wpływu	2020-01-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 431/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 153, 170; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 431/19 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 431/19 oddalił skargę B. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Sąd I instancji wskazał, że w projektowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), w związku z tym prawidłowo organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy.

2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 oraz art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej Ppsa), poprzez pominięcie przez organy obu instancji oraz WSA w Rzeszowie wiążących ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozstrzyganiu sprawy;

2) prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 upzp przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 2 pkt 14 upzp, poprzez przyjęcie, że na obecnym etapie sprawy skarżący musi dysponować służebnością przejazdu wzglądem działki objętej inwestycją;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez bezzasadne przyjęcie, że już na obecnym etapie sprawy niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

3.3. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej i należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego, tak organ jak i Sąd I instancji nie orzekły z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1457/16. W powołanym wyroku NSA stwierdził, że "organy administracji publicznej, ponownie orzekające w sprawie, powinny uwzględnić formalnoprawny charakter wymogów określonych art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, a także ich spełnienie w odniesieniu do wniosku skarżącego, co skutkuje koniecznością zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie decyzją rozstrzygającą istotę sprawy". Wyrok ten nie nakazywał jednak organom wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego, a rozpatrzenie sprawy co do istoty. Zarzut naruszenia art. 153 oraz art. 170 Ppsa jest zatem niezasadny.

3.4. Natomiast kluczowe znaczenie dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie ma ta okoliczność. że działka nr [...], na której znajduje się budynek skarżącego, stanowi las. Stosownie zaś do treści do art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty taką zgodą. Nie było zatem prawnej możliwości wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, ta zgoda musi być uzyskana przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a nie dopiero po jej wydaniu. W niniejszej sprawie wystąpiła oczywista niemożliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w związku z tym, iż teren na którym wzniesiono samowolnie domek letniskowy w ewidencji gruntów oznaczony jest jako działka leśna.

3.5. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Pomijając bezprzedmiotowość analizy z uwagi na niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla działki leśnej, brak w obszarze analizowanym legalnie wzniesionych lub zalegalizowanych budynków rekreacji indywidualnej, jak też innych budynków, dodatkowo uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego.

3.6. Błędnie natomiast Sąd I instancji interpretuje art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, zważywszy na specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym np. służebnością do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Jednak uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ i tak niedopuszczalne w okolicznościach niniejszej sprawy było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącego.

3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.