II SA/Lu 660/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-22	
Data wpływu	2011-08-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1284/12	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 51 ust. 1 i uts. 4 pkt 9,; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 106; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis - Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia ... 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań M. K. i J. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia ... 2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji sieci wodociągowej w rejonie ulic: Z. i W. N. oraz Ż. w L. na odcinku:

- od pkt 1 (działka nr ..., do pkt 8 (działka nr ..)

- od pkt 7 (działka nr ..) do pkt 10 i 11 (działka nr...)

- od pkt 9 (działka nr ...) do pkt 12 (działka nr ...)

- od pkt 15 (działka nr ...) do pkt 14 (działka nr ...) zgodnie z ideogramem sieci przedstawionym na załączniku graficznym nr 1 w pasie drogowym:

- ulicy Z.i W. N. (droga powiatowa) - działka nr ...

- ulicy Ż. (droga powiatowa) – działki nr ...

- drogi wewnętrznej (droga dojazdowa do ulicy Z. i W. N.) – działka nr ...

oraz na działkach sąsiednich oznaczonych nr: ...

W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek spółki – W.S.A. z siedzibą w L., która posiada decyzję z dnia ...2009r. ustalającą warunki zabudowy dla realizacji – w tym terenie - zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami podziemnymi, miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną, zjazdami, drogami dojazdowymi.

Podzielając stanowisko organu I instancji – organ odwoławczy wskazał wprawdzie na "enigmatyczny charakter uzasadnienia tego organu", jednak po zbadaniu sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zostało wydane z zachowaniem procedury przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczególności o wszczęciu postępowania organ dokonał zawiadomienia w drodze obwieszczenia z dnia 8 marca 2011r., zaś inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, których dotyczy planowana inwestycja organ zawiadomił pisemnie z pouczeniem o prawie zapoznania się z aktami sprawy, zebranymi materiałami dowodowymi i o prawie uzyskiwania wyjaśnień.

Organ przeprowadził również wymaganą analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik do decyzji.

Następnie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, organ przekazał do uzgodnienia Wydziałowi Dróg i Mostów Urzędu Miasta pełniącemu funkcję zarządcy drogi, który pismem z dnia 28 marca 2011r. dokonał uzgodnienia – w trybie art. 106 kpa - w zakresie możliwości umieszczenia sieci wodociągowej w pasach drogowych ulicy N. (drogi powiatowej nr .., Ż. (drogi powiatowej nr ...) i drogi wewnętrznej na działce nr ... – organ odwoławczy uznał więc, że zachodzą okoliczności pozwalające na ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskodawcy tj. W. S.A. w L. na warunkach określonych w decyzji organu I instancji (tj. po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz.U. Nr 43, poz.430).

Odwołanie wnieśli M.K. i J. K., właściciele działek odpowiednio – nr ... oraz nr ... zarzucając nienależyte wyjaśnienie sprawy i uzasadnienie rozstrzygnięcia, niedoręczenie im uzgodnienia dokonanego przez Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta, niedoręczenie załącznika graficznego decyzji, a także naruszenie ich prawa własności.

Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje odrębny od Kodeksu postępowania administracyjnego tryb wszczynania postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i zapewniania stronom możliwości udziału w tym postępowaniu. Ustawa ta jako zasadę wprowadza obowiązek dokonywania obwieszczeń o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, a jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje zawiadamia się na piśmie – co w niniejszej sprawie zostało - zdaniem organu odwoławczego - spełnione.

W szczególności nie było konieczności doręczania odwołującym się uzgodnienia inwestycji dokonanego przez Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta pismem z dnia 28 marca 2011r., gdyż - w świetle zmienionego art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 i 125 § 1 kpa – "na uzgodnienie takie nie przysługuje zażalenie stronom innym niż inwestor".

Organ odwoławczy stwierdził również, że ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest "wariantem optymalnym, skutkującym jak najmniejszą dolegliwością dla właścicieli działek, po których przewiduje się prowadzenie inwestycji". Kolegium nie kwestionując "konstytucyjnego prawa własności" wskazało, że trudno wyobrazić sobie zespół budynków mieszkalnictwa wielorodzinnego, który realizuje wnioskodawca W. S.A. w L., bez sieci wodociągowej. Stwierdziło ponadto, że trasa sieci wodociągowej została zaprojektowana z wykorzystaniem ustalonej wcześniej w decyzji z dnia ...2009r. ustalającej warunki zabudowy dla osiedla mieszkaniowego, infrastruktury drogowej, angażując nieruchomości należące do osób fizycznych tylko w takim stopniu, w jakim wynika to z warunków technicznych związanych z charakterem inwestycji; organ dodał, że ani M.K. ani J.K. nie odwoływali się od decyzji z dnia ...2009r. ustalającej warunki zabudowy dla realizacji osiedla mieszkaniowego i stała się ona ostateczna.

Kolegium podkreśliło, że decyzja lokalizacyjna nie określa warunków techniczno – budowlanych przedsięwzięcia, w szczególności nie wskazuje ścisłego przebiegu trasy sieci, gdyż to wymaga uzgodnienia z zarządcą dróg publicznych, co następuje dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł M. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i podnosząc takie same zarzuty, jak w odwołaniu.

Skarżący wskazał mianowicie, że nie zostało mu doręczone uzgodnienie inwestycji z zarządcą drogi, co było dla niego istotne z tego względu, że zarządca zastrzegł możliwość zmiany trasy przebiegu projektowanej sieci w obrębie wyznaczonego pasa drogowego i co – zdaniem skarżącego - było obowiązkiem organu współdziałającego wynikającym z art. 106 kpa. Tymczasem uzgodnienie nie zostało mu doręczone, zaś akta sprawy jeszcze przed upływem terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania zostały (wraz z innym odwołaniem) przekazane organowi wyższego stopnia.

Skarżący zarzucił, że nie doręczono mu również załącznika graficznego decyzji organu I instancji z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Podniósł również ogólnie, że przebieg sieci wodociągowej przy uwzględnieniu istniejącej sieci energetycznej powoduje, że wartość jego działki straci jakąkolwiek wartość, gdyż nie będzie mogła być wykorzystana przez skarżącego, bowiem zostanie "przecięta" w czterech miejscach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (...). Zgodnie z art. 54 - decyzja taka określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (...).

W niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji polegającej na realizacji sieci wodociągowej w rejonie ulic Z. i W. N. oraz Ż. w L., a decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w powołanym przepisie. Wprawdzie sporządzona przed jej wydaniem "Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu" /k.6/, wymagana zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, jest dość lakoniczna, to jednak mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego - zdaniem Sądu - nie jest to uchybienie na tyle istotne, by powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdza ponadto innych uchybień mających wpływ na rozstrzygnięcie, a zarzuty skargi – procesowe i materialnoprawne – Sąd uznaje za nieuzasadnione.

Postępowanie w sprawie o ustalenie decyzji lokalizacyjnej zostało szczegółowo uregulowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębności w stosunku do ogólnych zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego zostały wymienione w art. 53 ustawy, dotyczą one m.in. tego że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (ust. 1). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (ust. 4 pkt 9), przy czym uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (...) (ust.5). Z kolei przepis art. 106 § 1 kpa stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Z powołanych przepisów – wbrew zarzutom skargi – nie można wywieść obowiązku doręczenia skarżącemu uzgodnienia z dnia 6 marca 2011r. dokonanego przez zarządcę drogowego. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie organem właściwym do uzgodnienia decyzji w tym zakresie był organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (orzekający w sprawie), a ściślej – inna komórka organizacyjna tego organu tj. Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta. W takim wypadku wydanie postanowienia na podstawie art. 106 kpa było niedopuszczalne, a uzgodnienie nastąpiło jedynie w drodze opinii. Opinia ta w tej sytuacji weszła w zakres materiału dowodowego w sprawie i podlegała ocenie (także przez skarżącego) na tych samych zasadach, jak wszystkie inne dowody. (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd.6, C.H. Beck Warszawa 2011, s.446) Ze względu na dowodowy charakter opinii uzgodnieniowej wyłączony był zatem obowiązek jej doręczenia skarżącemu, skoro - w świetle art. 53 ust. 1 ustawy - organ zawiadamia na piśmie strony (inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego) wyłącznie o wszczęciu postępowania, postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie.

Nie stanowi również dostatecznej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji okoliczność, iż wraz z decyzją organu I instancji nie została skarżącemu doręczona jej część graficzna. Wprawdzie było to uchybienie procesowe, ale z uwagi na to, że skarżący mieli możliwość zapoznać się z nią już na etapie postępowania odwoławczego, które – co należy podkreślić – nie jest postępowaniem kasatoryjnym, gdyż organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji samodzielnie bada i ocenia sprawę – uchybienie to nie ograniczyło w sposób istotny prawa skarżącego jako strony postępowania.

Zdaniem Sądu, nie uzasadnia także uwzględnienia skargi lakonicznie sformułowany zarzut pominięcia przez organy - przy ustalaniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji - "prawnie chronionych interesów skarżącego, z uwagi na to, że zaprojektowana sieć wodociągowa (z uwzględnieniem usytuowania istniejącej sieci energetycznej) powoduje, że większa część jego działki straci jakąkolwiek wartość i nie będzie mogła być wykorzystana przez skarżącego, bowiem zostanie "przecięta" w czterech miejscach".

Realizacja inwestycji celu publicznego w sposób szczególny ogranicza prawo własności, co jest podyktowane interesem publicznym, jednak ograniczenie to powinno być jak najmniej dotkliwe dla właściciela.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, że prawo własności skarżącego doznało dotkliwych ograniczeń w związku z ustaleniem zaskarżoną decyzją wskazanego w niej przebiegu sieci wodociągowej. Bezspornym jest, że sieć wodociągowa niezbędna jest do obsługi planowanego osiedla mieszkaniowego, które obejmuje również znaczną część działek skarżącego. Sieć wodociągowa musi zatem przebiegać przez te działki przecinając je, przy czym o tym, w jakich miejscach te "przecięcia" mają nastąpić decyduje organ mając na uwadze jak najmniejszą uciążliwość dla właścicieli tych działek. Stopień uciążliwości trudno jednak jednoznacznie ustalić w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym nie ma jeszcze żadnej infrastruktury, poza siecią energetyczną wysokiego napięcia, infrastruktura jest natomiast jedynie zaplanowana decyzją ustalającą warunki zabudowy osiedla mieszkaniowego. Decyzja taka nie rodzi bowiem praw do terenu, może być wydawana dla danego obszaru i inwestycji wielokrotnie dla różnych podmiotów – ustalenia w niej zawarte nie mają więc charakteru bezwzględnego. Można zatem stwierdzić, że w sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego planowana jest w obszarze, w którym brak jest jakiejkolwiek infrastruktury, a jednocześnie konieczne jest przeprowadzenie tej inwestycji przez ten obszar, stanowiący własność innych osób niż inwestora, o naruszeniu prawa własności tych osób w wyniku ustalenia przebiegu tej inwestycji po ich działkach w stopniu uzasadniającym odmowę wydania decyzji lokalizacyjnej można mówić tylko wówczas, gdy przebieg ten bezpośrednio i w rażący sposób uniemożliwi wykorzystanie działki przez właściciela. Sam fakt "przecięcia" działek zwłaszcza, jeśli planowana inwestycja celu publicznego ma charakter podziemny, nie uzasadnia odmowy, skoro inwestycja taka jest niezbędna dla realizacji osiedla mieszkaniowego, a jednocześnie brak jest okoliczności przemawiających za ustaleniem innego - mniej uciążliwego przebiegu trasy inwestycji.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – jak bowiem wynika z akt i z załącznika graficznego decyzji - przedmiotowa inwestycja – sieć wodociągowa "przecina" w czterech miejscach niezainwestowane działki skarżącego nr ..., a jednocześnie "przecięcia" te są ściśle związane z zaplanowanym w tym terenie osiedlem mieszkaniowym i jego infrastrukturą (z porównania załącznika graficznego decyzji organu I instancji oraz załącznika do decyzji z dnia ...2010r. ustalającej przebieg sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, znanej Sądowi z urzędu ze sprawy II SA/Lu 345/11 wynika, że "przecięcia" te zbiegają się z zaplanowanymi w tym miejscu pasami drogowymi ulic S., R. i Z. w ramach planowanego osiedla mieszkaniowego). Przeprowadzenie sieci wodociągowej przez działki skarżącego jest więc niezbędne, jednocześnie zauważyć wypada, że skarżący pomimo iż został zawiadomiony o postępowaniu i brał w nim udział - nie zaproponował organowi innego, korzystniejszego dla niego przebiegu tej sieci, ograniczając zarzuty do uchybień procesowych i ogólnie sformułowanego zarzutu naruszenia jego prawa własności.

Z tych względów, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza - skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.)