Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 600/21 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 600/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia 11 marca 2019 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Prezydenta [...] o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]".

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Prezydent [...], po uprzednim wystąpieniu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - RZGW w [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jednocześnie określając zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 10 stycznia 2020 r. skarżąca Spółka przedłożyła "Raport oddziaływania na środowisko [...]".

W dniu 27 stycznia 2020 r. Prezydent [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. W dniu 28 lutego 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2020 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 28 maja 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71, art. 72, art. 75, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283), § 3 ust. 1 pkt 56b oraz § 3 ust. 1 pkt 70 i 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), Prezydent [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu [...].

W decyzji tej określono, że zaplanowane przedsięwzięcie polega na: budowie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie jednego budynku hotelowego VI kondygnacyjnego ze strefą usług w części parterowej, a także na budowie dwóch jednopoziomowych garaży podziemnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, wykonaniu miejsc postojowych na powierzchni terenu wraz z towarzyszącą infrastrukturą (w tym dróg dojazdowych na terenie inwestycji), wykonaniu niezbędnych instalacji technicznych oraz przyłączeń do już istniejących sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej, ciepłowniczej, wykonaniu pozostałych ciągów komunikacyjnych – ciągów pieszych, zagospodarowaniu i uporządkowaniu wolnej przestrzeni, poprzez budowę chodników, ścieżek, małej architektury oraz zaplanowanie terenów zielonych. Wskazano, że charakterystyczne parametry zabudowy, tj. całkowita powierzchnia nadziemna ma wynosić około 30 800 m2, powierzchnia użytkowa z podziemiem włącznie ma wynosić około 33 400 m2, kubatura zabudowy nadziemnej – 98 800 m3, zabudowa podziemia – 25 150 m3. Wskazano także, że powierzchnia użytkowa wraz z miejscami postojowymi naziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą – droga dojazdowa zewnętrzna z miejscami postojowymi zewnętrznymi ma wynosić około 11 150 m2. Nadto, wskazano, że teren inwestycji stanowią działki nr [...] oraz [...] obręb [...] położone w [...] przy ul. [...]. Teren ten od północnego wschodu przylega do [...], od wschodu sąsiaduje z zakładami [...], od zachodu ogranicza go ul. [...], od południa znajduje się skład węgla. Jednocześnie, organ uznał, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2005 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej jako k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247) w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "[...].

Kolegium uznało bowiem, że ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, objęte wnioskiem przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z warunkami zagospodarowania i zabudowy terenu określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie planowanych funkcji zabudowy, ich wzajemnej proporcji, jak i planowanego sposobu zagospodarowania terenów wyłączonych zgodnie z ustaleniami planu spod funkcji mieszkaniowej.

Przede wszystkim, planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyjętej proporcji pomiędzy zabudową o funkcji mieszkaniowej a zabudową o funkcji usługowej. W § 3 planu dla terenu oznaczonego symbolem [...] przewiduje się możliwość ustalenia proporcji między funkcją mieszkaniową a usługową, co skonkretyzowane zostało w postaci zawartego w karcie terenu nr [...] wymogu przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową maksymalnie 50% powierzchni użytkowej. Tymczasem, z charakterystyki przedsięwzięcia zawartej ostatecznie w Raporcie wynika, że powierzchnia użytkowa pomieszczeń mieszkalnych wynieść ma 17 650 m2, powierzchnia użytkowa lokali usługowych ma wynieść zaledwie 1495 m2, a powierzchnia użytkowa garaży 8820 m2, przy ogólnej powierzchni użytkowej określonej na 33 400 m2. Oznacza to, że planowana do zrealizowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia powierzchnia użytkowa zabudowy mieszkalnej przekracza 50% całości powierzchni użytkowej przedsięwzięcia (50% z 33 400 m2 wynosi 16 700 m2). Oceny tej nie zmieniają dane zawarte w KIP, albowiem to charakterystyka inwestycji zawarta w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisku pozostaje w sprawie wiążąca, stanowiąc podstawę oceny środowiskowej przedsięwzięcia. Ponadto, również dane zwarte w KIP wskazują na przekroczenie wymaganych przez plan wskaźników w zakresie stosunku zabudowy mieszkaniowej do usługowej. Co prawda, w KIP powierzchnie użytkową lokali usługowych określono na 7030,3 m2, ale jednocześnie zaliczono w jej skład powierzchnie pokoi hotelowych, które w tej samej KIP zaliczone zostały w poczet mieszkań (216 + 92 pokoi hotelowych), a zatem lokali o funkcji mieszkalnej, a nie usługowej. Świadczy to o tym, że w istocie przedmiotem inwestycji jest budowa budynku w przeważającej mierze o funkcji mieszkaniowej, jedynie uzupełnionej poprzez lokale usługowe (w Raporcie ich liczbę określono na 9) zlokalizowane w parterze budynków, a powierzchnia podana w KIP nie jest w istocie powierzchnią użytkową lokali niemieszkalnych - usługowych.

Nadto, w ocenie Kolegium, nie zapewnia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu dotyczącymi przeznaczenia pod funkcję mieszkaniową części działek nr [...] oraz [...], położonych w strefie 100 m od granicy terenu [...] (teren lotniska dla śmigłowców) oraz w pasie o szerokości 50 m od granicy z terenami [...], [...] i [...], zaplanowana przez inwestora lokalizacja wschodniej fasady budynku mieszkalnego w granicy 100 m od terenu [...] oraz planowany w pasie 50 m od terenu [...] - budynek "F", w którym mają zostać zlokalizowane pokoje hotelowe (nazywany też budynkiem "aparthotelowym"). Jeśli bowiem, charakteryzując parametry przedsięwzięcia, inwestor wyraźnie wskazuje, że zarówno w budynku "F", jak i w budyniu "G" powstaną mieszkania, powierzchnię pokoi hotelowych wlicza w skład powierzchni mieszkalnej a lokale usługowe traktuje odrębnie, określając ich powierzchnię na 1495 m2, liczbę na 9 oraz wskazując, że powierzchnia usługowa zostanie zlokalizowana w parterowej części budynków, to uznać należy, że objęta przedsięwzięciem budowa budynku "F" nie obejmuje budowy budynku niemieszkalnego (hotelu), lecz podobnie jak w przypadku budynku "G", budowę lokali mieszkalnych, które w części, w ramach tzw. aparthotelu, wykorzystywane być mogą dla świadczenia usług hotelarskich (wynajmu). Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei, budynki hoteli to budynki niemieszkalne, takie jak hotele, motele, gospody, pensjonaty i podobne budynki oferujące zakwaterowanie, z restauracjami lub bez, a także samodzielne restauracje i bary. A zatem, "hotel" to budynek niemieszkalny, w którym co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele niemieszkalne, a więc nie jest zajmowana przez "mieszkania", rozumiane jako wydzielona trwałymi ścianami (przegrodami budowlanymi) w obrębie budynku izba lub zespół izb (zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście) przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (umożliwiają stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego). Budynek, w którym połowa lub więcej całkowitej powierzchni użytkowej jest przeznaczona pod budowę mieszkań nie może zostać zakwalifikowany jako "hotel", niezależnie od tego, czy lokale te będą przedmiotem długo lub krótkoterminowego najmu w tym dla świadczenia usług hotelarskich. Krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie mieszkań, choć kwalifikowane być może jako świadczenie usług hotelarskich, nie czyni budynku w którym zlokalizowane są wynajmowane mieszkania hotelem w rozumieniu wyżej przywołanych norm prawa budowlanego oraz prawa zagospodarowania przestrzennego oraz nie pozbawia tak wynajmowanych lokali charakteru lokali mieszkalnych w budynku wielomieszkaniowym.

Co więcej, w ocenie Kolegium, o naruszeniu zakazu realizacji funkcji mieszkaniowej w strefie 100 m od granicy terenu [...] (teren lotniska dla śmigłowców) oraz w pasie o szerokości 50 m od granicy z terenami [...], [...] i [...] świadczy zaplanowana w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia budowa na terenie wyłączonym z realizacji funkcji mieszkaniowej, powiązanych z planowaną realizacją funkcji mieszkaniowej - dróg dojazdowych, niezbędnych instalacji technicznych (w tym trafostacja, oświetlenie zewnętrzne, sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej) oraz przyłączeń do już istniejących sieci, ciągów komunikacyjnych i ciągów pieszych, a także zagospodarowanie i uporządkowanie wolnej przestrzeni poprzez budowę chodników, ścieżek, małej architektury. Jak wynika bowiem z załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w Ip. 5 nie tylko (1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne, ale także (2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne, jak również (3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Powyższe oznacza, iż pod funkcję mieszkaniową przeznaczony jest teren nie tylko zajmowany przez sam budynek mieszkalny (którego obrys zewnętrzny od strony wschodniej przebiega po granicy 100 m strefy od granicy terenu 038-KA oraz w części północnej styka się z 50 m pasem od granicy z ternem 001-P/U42) ale także teren powiązany funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, na którym znajdować mają się budynki i urządzenia niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego. Jak wynik z przedłożonych materiałów realizacja takich budynków i urządzeń (trafostacja, droga dojazdowa do garaży podziemnych, chodniki, wejścia do budynków, oświetlenie zewnętrzne, sieć kanalizacji deszczowej i sanitarnej, trawniki i zieleń urządzona) planowana jest na terenach, które zgodnie z planem nie mogą zostać przeznaczone pod funkcję mieszkaniową. Za taką oceną przemawia także to, iż plan wyłącza na analizowanym terenie funkcję mieszkaniową, a nie jedynie zabudowę mieszkaniową, a zatem wyraźnie odnosi się do funkcji terenu, a nie jedynie zabudowy na nim zlokalizowanej.

Ponadto, w ocenie Kolegium, planowane przedsięwzięcie, jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tej części w jakiej obejmuje tereny przeznaczone w planie pod funkcję produkcyjno-usługową z całkowitym wyłączeniem funkcji mieszkaniowej (symbol [...]), to jest w części obejmującej północny, przylegający do [...] kraniec działki nr [...] oraz jej południowo-wschodnią część przylegającą z trzech stron do działki nr [...]. Działka nr [...] w tej części przeznaczona jest bowiem zgodnie z planem jedynie pod zabudowę przemysłowo-usługową. Kolegium podkreśliło przy tym, że poza oceną pozostają motywy takiego wyznaczenia terenu realizacji przedsięwzięcia przez wnioskodawcę, w szczególności okoliczność, na ile podyktowane było to koniecznością spełnienia określonych w planie warunków w zakresie maksymalnej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (plan ogranicza powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu do 50%, działka nr [...] ma łączną powierzchnię 2,3984 ha, działka [...] zaś 1,1024 ha; łączną powierzchnię zabudowy, to jest łączną powierzchnię terenu przewidzianą do przekształcenia w związku z realizacją inwestycji obejmującą zarówno powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane, jak i pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, określono natomiast w Raporcie na 1,6520 ha). Wnioskodawca wskazał teren, na którym przedsięwzięcie w zaproponowanej postaci będzie realizowane, oznacza to, że wszystkie działki wchodzące w skład tego terenu zgodnie z wnioskiem mogą zostać potencjalnie wykorzystane dla jego realizacji, w tym dla potrzeb spełnienia stawianych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymogów, m.in. w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, itd. W granicach terenu zakreślonego we wniosku (a następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia) do wyłącznej dyspozycji inwestora pozostanie określenie kształtu planowanego przedsięwzięcia, w szczególności rozmieszczenia poszczególnych obiektów budowlanych niezbędnych dla jego funkcjonowania. Na etapie wydawania tzw. decyzji środowiskowej nie określa się bowiem konkretnej lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych, ich kształtu, konstrukcji, rozmieszczenia. Kwestie te stanowić będą przedmiot rozstrzygnięcia na dalszych etapach realizacji inwestycji. Istotne jest jednak to, że ubiegając się o dalsze zgody i pozwolenia (przede wszystkim pozwolenie na budowę) inwestor będzie mógł wskazywać jako teren realizacji przedsięwzięcia, dla którego uzyskano decyzję środowiskową, wszystkie działki tą decyzją objęte. Teren obu działek objętych wnioskiem wskazany został także dla potrzeb przedstawienia wymaganego ustawą racjonalnego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia. Stąd też wszystkie działki wskazane jako teren inwestycji pozwalać muszą w zakresie swego określonego planem przeznaczenia (funkcji) na realizację objętego wnioskiem przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że Prezydent [...] z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 oraz art. 85 ust. 1 ustawy, przyjął całkowicie bezkrytycznie zawartą w Raporcie tezę o zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odstępując nawet od prób przeanalizowania i wyjaśnienia tej kwestii a brak jakiejkolwiek argumentacji, tak w Raporcie, jak i decyzji I instancji, w tym zakresie uniemożliwia zrekonstruowanie i ocenę powodów, dla których organ I instancji przyjął takie stanowisko.

Kolegium podkreśliło przy tym, że przyjęta w sprawie ocena w zakresie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnych ustaleniach planu ale pozostaje także w ścisłym związku z potrzebą ochrony w sprawie ładu przestrzennego oraz uzasadnionych interesów stron i osób trzecich. W ocenie Kolegium, wyżej przedstawione ustalenia planu obowiązujące dla analizowanego terenu służyć mają z jednej strony ochronie zabudowy mieszkaniowej przed negatywnym oddziaływaniem sąsiadującej zabudowy produkcyjnej oraz lądowiska dla helikopterów, z drugiej strony, postanowienia planu wprowadzając strefy wyłączone spod lokalizacji funkcji mieszkaniowej chronią także interesy właścicieli działek sąsiednich o funkcji przemysłowej i usługowej, których działalność mogłaby zostać ograniczona poprzez bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i to niezależnie od tego w jakiej formule prawnej mieszkania tam zlokalizowane byłyby użytkowane. O tym, że zagrożenie takie nie jest tylko hipotetyczne, lecz realne, jak wskazało Kolegium, świadczą okoliczności sprawy sygn. SKO Gd/1352/21 z zażalenia [...] S.A. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia 8 lutego 2021 r., nr [...] w sprawie zaopiniowania wniosku [...] S.A. w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów m.in. na terenie działek [...] oraz [...] obręb [...], sąsiadujących z terenem przedmiotowego przedsięwzięcia. W sprawie tej organ I instancji podniósł m.in. okoliczność sąsiedztwa terenów o funkcji mieszkaniowo-usługowej (teren [...]), z którego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Co charakterystyczne, kwestii tej Prezydent [...] w ogóle nie podjął w sprawie niniejszej pomimo tego, że ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...] i [...], w ocenie Kolegium, stanowią niejako lustrzane odbicie ograniczeń w zagospodarowaniu działek o funkcji produkcyjno-usługowej oznaczonych w planie jako [...].

Podsumowując, Kolegium wskazało, że ponieważ zabudowa o paramentach określonych w Raporcie Środowiskowym nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działek nr [...] i [...], tak co do wymaganej proporcji planowanej zabudowy o funkcji mieszkaniowej do funkcji usługowej, jak i w zakresie przeznaczenia (funkcji) objętych wnioskiem terenów i ich ograniczeń w zakresie realizacji funkcji mieszkaniowej, analiza pozostałych warunków ewentualnej realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów, nie była zasadna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła skarżąca Spółka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2021 r. uczestnik postępowania [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw a stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji jest słuszne.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 600/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i błędne ustalenie, że lokale w budynkach hotelu stanowią lokale mieszkalne, które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie prawa procesowego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., poprzez niewezwanie wnioskodawcy do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy KIP a raportem w zakresie charakteru zabudowy, które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.) – karty terenu [...] punkt [...] oraz załącznika nr 6 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez błędną ich wykładnię i bezpodstawne uznanie, że pojęcie "funkcja mieszkaniowa" w rozumieniu powyżej wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsama z pojęciem "teren mieszkaniowy" zdefiniowanym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w konsekwencji uznanie, że wykluczenie lokalizacji funkcji mieszkaniowej w strefie 100 m od granicy terenu [...] (teren lotniska dla śmigłowców) oraz 50 m od granicy z terenami [...], [...] oraz [...] obejmuje nie tylko realizację zabudowy mieszkaniowej, ale także realizację wszelkiej infrastruktury związanej z funkcją mieszkaniową tj. dróg dojazdowych, niezbędnej instalacji technicznej oraz przyłączeń do już istniejących sieci, ciągów komunikacyjnych i ciągów pieszych, a także zagospodarowanie i uporządkowanie wolnej przestrzeni poprzez budowę chodników, ścieżek, małej architektury,

5) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.) – karty terenu [...] punkt [...], poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że zapis "zabudowa mieszkaniowa – maksymalnie 50% powierzchni użytkowej" odnosi się do budynku, a nie do terenu,

a w konsekwencji naruszeń opisanych w punktach 4) i 5):

6) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedsięwzięcie skarżącej jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.).

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...], zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu oraz wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy (SKO) wniósł o oddalenie w całości jako niezasadnej skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Na wstępie wskazać należy, że kluczowym zagadnieniem, a zarazem istotą sporu w niniejszej sprawie jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym przedsięwzięcie to ma być realizowane, a która to zgodność stanowi o dopuszczalności uzyskania przez skarżącą Spółkę środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Kwestii tej dotyczą w istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które od strony materialnej kwestionują wyrażoną w tym zakresie ocenę Sądu I instancji, a od strony procesowej kwestionują ustalenia faktyczne, które doprowadziły organy w tej sprawie do stwierdzenia niezgodności przedsięwzięcia z planem i co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego stanowią swoje dopełnienie i wymagają wspólnego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Powołany przepis wyraźnie uzależnia możliwość wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od istnienia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to podstawowe kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, uprawnia organ administracji publicznej do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów wynikających z ustawy. A contrario, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ byłby zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do organu wydającego decyzję i powinna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 163/21, LEX nr 315326).

Dalej przepis ten warunkuje bezwzględnie zgodę na realizację inwestycji, z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000).

Dokonanie powyższej oceny wymaga, zarówno ze strony organów, jak i sądów dokonujących oceny legalności wydanych w tym przedmiocie decyzji, przeprowadzenia stosownej wykładni postanowień planu miejscowego. Należy przy tym pamiętać, że w sytuacji, gdy treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołuje się do pojęć niedookreślonych, które nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, prawidłowa wykładnia tych pojęć wymaga należytego wyważenia. Trzeba bowiem mieć na względzie, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), który ze swej istoty w sposób władczy kształtuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jakkolwiek uchwalanie planu należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to uprawnienie do władczego określania treści tego aktu, zwane władztwem planistycznym, nie stanowi jednak władztwa absolutnego oraz nieograniczonego. Na gminie spoczywa bowiem w tym zakresie obowiązek działania w granicach prawa, kierowania się interesem publicznym, wyważania interesów publicznych z interesami prywatnymi, a także uwzględniania aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Oczywiste jest więc, że nie tylko proces stanowienia, ale i stosowanie tego aktu prawa miejscowego wymaga właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści, planu co do przeznaczenia terenu, konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Ustalając znaczenie normy prawnej, nie można ograniczyć się do wykładni językowej lecz należy sięgnąć do innych metod interpretacji tekstu prawnego. Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Konieczne jest więc posłużenie się wykładnią systemową i funkcjonalną. Istotne w tym względzie jest dokonanie analizy kontekstu systemowego aktu prawnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z tych właśnie powodów organ administracji, dokonując egzegezy prawnie wiążących zapisów planu miejscowego, w kontekście zbadania warunku zgodności planowanej inwestycji z tym planem w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), zobowiązany jest tak interpretować postanowienia planu, mające zastosowanie w sprawie, by uwzględnić opisane wyżej wartości i dobra. Wykładnia przepisów planu miejscowego powinna zatem, stosownie od okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wyników, które nie tylko są racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale również nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki. Dokonując wykładni należy zakładać, że prawodawca stanowiąc przepisy działa w sposób logiczny i racjonalny. W pojęciu takiego określonego działania mieści się nie tylko przestrzeganie zasady hierarchii aktów prawnych, ale zasad tworzenia prawa określonych w innych aktach prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji uznając, że jest ono prawidłowe, wyczerpujące i poddaje się kontroli instancyjnej. W świetle prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że objęte wnioskiem skarżącej Spółki przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego powodu słusznie odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji tego przedsięwzięcia.

Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka zarzucając naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej nie wskazała konkretnego paragrafu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wskazywałby na brak zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, a wyłącznie wskazując na kartę terenu oraz dalej punkty i podpunkty w ramach karty.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie dla realizacji planowanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Z karty terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], nr ewid. planu [...] wynika, że jest to teren oznaczony w planie symbolem [...] o łącznej powierzchni 3,91 ha, stanowiącym obszar zabudowy mieszkaniowo-usługowej o ustalonej w planie proporcji między funkcją mieszkaniową a usługową oraz w części (północny, przylegający do [...] kraniec działki nr [...]) na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], stanowiącym obszar zabudowy produkcyjno-usługowej, przeznaczony pod wszelką działalność gospodarczą z zakresu produkcji, składów, baz i magazynów oraz usług, w tym porty morskie oraz rzeczne, z wyłączeniem przetwórstwa i składowania ryb, szpitali i domów opieki społecznej, budynków związanych ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, przedsięwzięć wymagających składowania materiałów sypkich pod gołym niebem, obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 a także we fragmencie (południowo-wschodnia część działki nr [...] przylegająca z trzech stron do działki nr [...]) na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], stanowiącym obszar przeznaczony pod zabudowę produkcyjno-usługową (wszelka działalność gospodarcza z zakresu produkcji, składów, baz i magazynów oraz usług, w tym porty morskie i rzeczne, z wyłączeniem szpitali i domów opieki społecznej, budynków związanych ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). Na terenie [...] możliwa jest realizacja jedynie zabudowy mieszkaniowo – usługowej, przy czym zabudowa mieszkaniowa musi stanowić maksymalnie 50% powierzchni użytkowej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z planowaną realizacją przedsięwzięcia przez skarżącą Spółkę na ww. terenie planowana jest budowa zespołu budynków obejmującego jeden budynek mieszkalny wielorodzinny (oznaczony w projekcie zagospodarowania terenu lit. "G") oraz jeden budynek hotelowy (nazwanego w projekcie zagospodarowania terenu "budyniem aparthotelowym" lit. "F"), VI kondygnacyjnych, ze strefą usługową w części parterowej. Z przedłożonych rysunków wynika, że oba budynki stanowić będą jedną bryłę. Budynkom towarzyszyć ma budowa garażu podziemnego, miejsc postojowych (łączna powierzchnia użytkowa garażu i parkingów określona została na 12 539 m2), dróg dojazdowych, niezbędnych instalacji technicznych oraz przyłączeń do już istniejących sieci, pozostałych ciągów komunikacyjnych i ciągów pieszych, a także zagospodarowanie i uporządkowanie wolnej przestrzeni poprzez budowę chodników, ścieżek, małej architektury oraz zaplanowanie terenów zielonych.

Zgodnie z § 3 planu teren oznaczony symbolem [...] to teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej, dla którego można ustalić proporcje między funkcją mieszkaniową a usługową, co też uczyniono w karcie terenu nr [...], wskazując, że jest to teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej zawierający tereny mieszkaniowe [...] i usługowe [...], przy tym zabudowa mieszkaniowa stanowić może maksymalnie 50% powierzchni użytkowej. Teren [...] to teren zabudowy mieszkaniowej – wszystkie formy a teren [...] to teren zabudowy usługowej komercyjnej i publicznej z wyłączeniem: 1) rzemiosła produkcyjnego, 2) stacji paliw, 3) warsztatów samochodowych blacharskich i lakierniczych, 4) stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów, na którym dopuszcza się: 1) parkingi i garaże dla samochodów osobowych, 2) salony samochodowe (z serwisem), 3) małe hurtownie do 2000 m2 powierzchni, 4) budynki zamieszkania zbiorowego, 5) mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. W karcie terenu [...] wskazano przy tym, że istniejące przeznaczenie lub sposób zagospodarowania uznany za zgodny z planem stanowią budynki o funkcji mieszkaniowej przy ul. [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za Sądem pierwszej instancji, organ odwoławczy, na postawie danych przedstawionych przez samą skarżącą kasacyjnie, zarówno w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jak i Raporcie, doszedł do przekonania, że przedsięwzięcie nie spełnia wymogu dotyczącego zabudowy mieszkaniowej, jako że przekracza maksymalny próg wynoszący 50% powierzchni użytkowej. Obliczenia w tym zakresie zostały przeprowadzone dla całego przedsięwzięcia łącznie. Powierzchnia użytkowa jest charakterystyczna cechą obiektu budowlanego a nie terenu. Skarżąca kasacyjnie w ramach przedsięwzięcia zaplanowała jeden budynek mieszkalny wielorodzinny (oznaczony w projekcie zagospodarowania terenu lit. "G") oraz jeden budynek hotelowy (nazwany w projekcie zagospodarowania terenu "budynkiem aparthotelowym" - lit. "F"), oba sześciokondygnacyjne, ze strefą usługową w części parterowej, w ramach której wskazano 9 lokali. Nie ulega wątpliwości, że budynek mieszkalny, który ma VI kondygnacji i usługi w parterze, w sposób oczywisty nie spełnia wymogu maksymalnej powierzchni mieszkaniowej wynoszącej 50% powierzchni użytkowej.

Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji, w całości podziela wątpliwości organu odwoławczego dotyczące kwalifikacji planowanych w ramach przedsięwzięcia obiektów, a mianowicie czy w rzeczywistości zarówno budynek "G", jak i budynek "F" nie stanowią budynków mieszkalnych. W budynku "F" powstaną bowiem pomieszczenia mieszkalne przeznaczone na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi będą służyć zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, przy czym lokale usługowe zostaną zlokalizowane jedynie w parterowej części budynku, co wynika z Raportu. Planowana do zrealizowania powierzchnia zabudowy mieszkalnej przekracza 50% całości powierzchni użytkowej przedsięwzięcia. W Raporcie wskazano bowiem, że powierzchnia użytkowa pomieszczeń mieszkalnych wynieść ma 17 650 m2, przy ogólnej powierzchni użytkowej określonej na 33 400 m2.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć jedynie do wymienienia przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany, tj. winien on wskazać właściwy wzorzec kontroli w tymże zakresie. Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2024 r., I GSK 55/23, Legalis).

Autor skargi kasacyjnej nie sprostał tym wymaganiom w całości. W konsekwencji powyższej oceny nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zrozumiałe, przekonujące i stanowiło wystarczającą przesłankę stwierdzenia sprzeczności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. "art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a." (zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej). Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat, i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 4/23 oraz z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 356/19). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15).

Mając na uwadze powyższe rozważania w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, to na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a." (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. (zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej) jako nieoparte na usprawiedliwionych podstawach. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazując na ww. naruszenie przepisów postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny błędnie wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, bowiem przepisu tego Sąd pierwszej instancji nie zastosował w sprawie, skoro oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Okoliczność oddalenia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Dalej, nie ma podstaw, aby twierdzić, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej (zob. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16), a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji – przed którym inicjowane jest postępowanie – uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. np. wyroki NSA z: 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 46/23; 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2036/20; 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2240/21; 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2556/21; 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB) 89/99; 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA1473/94). Innymi słowy, przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu.

Reasumując brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, co oznacza, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie znajdował w tej sprawie zastosowania, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo orzekł, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zaś materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do podjęcia decyzji kończącej postępowanie w sprawie i umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) upoważniły Naczelny Sąd Administracyjny do stwierdzenia niezasadności skargi kasacyjnej.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.