Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ", "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania C.Sp. z o.o. (dalej jako "Skarżąca", "Spółka", "Strona") od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., którą wymierzono Skarżącej karę pieniężną w wysokości 2048,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w dniach 19, 23, 30 lipca 2019 r., w dniach 10,21,27 sierpnia 2019 r. oraz w dniach 8,15 września 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,59 m2 bez zezwolenia zarządy drogi, natomiast w dniach 20-22 lipca 2019 r.; 24-29 lipca 2019 r.; 31 lipca - 9 sierpnia 2019 r.; 11-20 sierpnia 2019r.; 22-26 sierpnia 2019 r.; 28 sierpnia - 7 września 2019 r.; oraz 9-14 września 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o pow. 0,23 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydenta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 2 048,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w ww. dniach, poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o pow. 0,23 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, dalej jako "udp"), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad li dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 z p. zm).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 19 lipca 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrole pasa drogowego ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam ze zmienną treścią, przymocowanych do elewacji posesji [...] bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

Podczas kontroli wykonano dokumentacje fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i nośnika. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 23,30 lipca; 10,21,27 sierpnia oraz 8,15 września 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.

Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...], w którym zarzuciła naruszenie prawa tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 udp przez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 udp oraz poz. 21a Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach między kontrolami;

- art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a przez to niezapełnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 40 ust.12 w zw. z art. 4 pkt 1 udp poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 udp w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego;

- art. 40 ust. 6 i 12 udp w zw. z art.81a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości i przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Wyjaśniło ponadto, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( art. 4 pkt 1 udp). Droga mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 udp), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 udp).

Ponadto zdaniem organu granice pasa drogowego należy rozpatrywać również w świetle innych, doprecyzowujących przepisów prawa. Nie ulega zdaniem SKO wątpliwości, że zarządzanie pasem drogowym (nieruchomością drogową) jest szczególną formą gospodarki nieruchomościami. Fakt, że nieruchomości te posiadają inny niż standardowy charakter (nieruchomości drogowe) i podlegają odrębnej ustawie o drogach publicznych nie wyłącza ich z katalogu nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 z późn. zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

SKO wskazało, że wobec powyższego dokumenty pozyskane z zasobu geodezyjnego (mapa zasadnicza oraz wyrys z mapy ewidencyjnej) należy uznać za miarodajne. Organ podkreślił, że gospodarka nieruchomościami (w tym nieruchomościami drogowymi) opiera się na zbiorze działek ewidencyjnych znajdujących się w poszczególnych zasobach i zarządzanych przez określone podmioty publiczne na podstawie określonych przepisów. Zgodnie z definicją zawartą w § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Analizując dalej ww. rozporządzenie organ przywołał definicję użytku drogowego "dr" opisanego w załączniku nr 6 ww. rozporządzenia. Zgodnie z punktem 18 tabeli załącznika do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Wobec powyższego organ zaznaczył, że gospodarka drogowa opierająca się na rejestrze ewidencji gruntów siłą rzeczy jest z nim ściśle powiązana.. Skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania ustawy o drogach publicznych oraz zasięg kompetencji zarządcy danej drogi, a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, zdaniem SKO linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. Dodatkowo, działka ewidencyjna nr 15 w całości opisana jest użytkiem "dr" - drogi, zatem nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego.

Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W świetle powyższego organ zaznaczył, że strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji.

Podsumowując organ wskazał, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w dniu 19 lipca 2019 r. przeprowadził kontrole pasa drogowego ul. [...] podczas której ujawniono zajęcie pasa drogowego przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy ze zmienną treścią reklamową nr 18572 o powierzchni 2,59 m2 (1,35 m x 1,92 m) oraz dokonał pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,23 m2 (1,35 m x 0,17 m). W niniejszej sprawie zdaniem organu granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym były umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj. w:

1. wypisie z rejestru gruntów z którego wynika, że działka nr [...] stanowi drogę;

2. wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000;

3. wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczeniem z zaznaczeniem granic pasa drogowego i nośnika reklamowego;

4. dokumentacji fotograficznej.

Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, iż organ I instancji zasadnie wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. W świetle ww. materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama.

W dalszej kolejności organ wskazał, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy o pow. nieprzekraczającej 3,00 m2, a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2 dla drogi powiatowej - 2,50 zł, a dla samego nośnika stawkę 3,00 zł - inne obiekty budowlane.

SKO uzasadniło, że opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zaś wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę - wskazano w protokole kontroli z dnia 19 lipca 2019 r. Przechodząc do kwestii liczby dnia zajęcia pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ stwierdził, że zarządca drogi zasadnie wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w dniach 19, 23, 30 lipca 2019 r., w dniach 10,21,27 sierpnia 2019 r. w dniach 8,15 września 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,59 m2 bez zezwolenia zarządy drogi, natomiast w dniach 20-22 lipca 2019 r.; 24-29 lipca 2019 r.; 31 lipca - 9 sierpnia 2019 r.; 11-20 sierpnia 2019 r.; 22-26 sierpnia 2019 r.; 28 sierpnia - 7 września 2019 r.; 9-14 września 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o pow. 0,23 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem SKO okoliczność zajęcia pasa drogi przez nośnik reklamowy z reklamą w/w okresie została udowodniona w oparciu o dowody oraz zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Skarżąca w uzasadnieniu odwołania nie podnosiła, iż reklama, czy też nośnik reklamowy był demontowany w okresie między kontrolami, w których ujawniono ich funkcjonowanie. Zdaniem organu trudno jest uznać, że przedmiotowa reklama była demontowana, skoro podczas kolejnych kontroli nadal została ujawniona jako istniejąca w pasie drogowym.

Powyższe okoliczności przesądzają zdaniem SKO o uznaniu, że reklama funkcjonowała w okresie wskazanym przez organ I instancji. Powyższej oceny Skarżąca skutecznie nie podważyła. Nie przedstawiła również żadnych dowodów na okoliczność, że reklama była demontowana w okresie między kontrolami. Organ zaznaczył, że logicznym jest, że skoro materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że dany nośnik reklamowy funkcjonuje w pasie drogowym w dniach nienastępujących po sobie, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego funkcjonuje on w pasie drogowym również w okresie przypadającym między tymi dniami. Wywiedzenie takich wniosków przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego jest w jego ocenie jak najbardziej uprawnione, zaś w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym ustalony stan faktyczny.

SKO uznało również, że brak jest przesłanek do odstąpienia w tym przypadku od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu.

Na ww. decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) udp, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety, (na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) udp, skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 udp poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach od 20 do 22 lipca, od 24 do 29 lipca, od 31 lipca do 9 sierpnia, od 11 do 20 sierpnia, od 22 do 26 sierpnia, od 28 sierpnia do 7 września oraz od 9 do 14 września 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu 19 lipca, a kolejne w dniach 23 i 30 lipca, 10, 21 i 27 sierpnia, 8 i 15 września 2019 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów) wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) udp poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 udp w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 udp, a zatem karę pieniężną za okres od 20 do 22 lipca, od 24 do 29 lipca, od 31 lipca do 9 sierpnia, od 11 do 20 sierpnia, od 22 do 26 sierpnia, od 28 sierpnia do 7 września oraz od 9 do 14 września 2019 r., wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 udp w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji, przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Skarżącej rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Skoro w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego, należało zdaniem Skarżącej, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety.

Ponadto Skarżąca zarzuciła m.in., że organ w sposób nieuzasadniony naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od 14 do 15 lipca, od 17 do 23 lipca, od 25 do 28 lipca oraz od 30 lipca do 6 sierpnia 2019 r., pomimo, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na okoliczność, że nośnik należący do skarżącej znajdował się w pasie drogi pomiędzy dniami kontroli. W wyniku tego zaniedbania organ nałożył na skarżącą karę w kwocie znacznie przewyższającej kwotę ewentualnie należną.

Skarżąca podkreśliła, że część postępowania dowodowego w sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę nośnika, którą potwierdza protokół z dnia 13 lipca 2019 r., kolejne kontrole nośnika zostały przeprowadzone w dniach 16,24 i 29 lipca, a także 7 sierpnia 2019 r., jednak bez poinformowania o tym fakcie Skarżącej. Ponadto, Organ II instancji przed wydaniem decyzji w sprawie nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami ani wypowiedzenia się co do ich treści. Strona wskazała także, iż w jej ocenie nośnik nie zajmował pasa drogowego, a także nie posiadał cech obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest faktyczny przebieg granicy pasa drogowego w terenie.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu należy podzielić zarzut Strony w zakresie niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Poza sporem w sprawie jest, że ulica Tamka w rejonie nr 20 stanowi pas drogowy. Jednak na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, nie ma - zdaniem Sądu - pewności co do posadowienia spornego nośnika z reklamami w pasie drogowym, to jest czy istotnie wchodzi on w przestrzeń tego pasa czy nie; m.in. dlatego że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w obszarze całej fasady/elewacji budynku i w odpowiedniej skali przedmiot/nośnik z reklamami, który - jak stwierdziły organy - zajmuje nielegalnie pas drogowy.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (vide. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W ocenie Sądu, tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie Stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wypisem z rejestru gruntów, wydrukiem mapy zasadniczej i wyrysem z mapy z mapy ewidencyjnej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Nie wiadomo też w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, czynności te nie wymagały powołania biegłego. Natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem nr [...] oraz kartami kontroli.

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga nie przedstawia wystarczających i racjonalnych argumentów w kwestii podważenia przyjętego w zaskarżonej decyzji okresu zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekty te były usuwane. Ponadto skarga bezzasadnie stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu wydana decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. W razie wykazania umieszczenia spornego obiektu w pasie drogowym wymagana też będzie wykładnia przepisów załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) w taki sposób, by jednoznacznie zakwalifikować ten obiekt w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności dotyczy to wyjaśnienia możliwości uznania określonego nośnika reklamowego za obiekt budowlany.

Z przedstawionych wyżej względów, dla wyjaśnienia stanu przedmiotowej sprawy, nie było konieczne rozpoznanie przez Sąd wniosków dowodowych Skarżącej.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).