Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski /spr./, Edward Janeczko, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2003 r. sygn. akt II SA 189/02 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 5 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie nie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.

OSK 467/04

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 września 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 5 grudnia 2001 r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że skarżący nabył dwie działki budowlane nr [...] i [...] przy ul. T. w I. i planuje na nich wybudowanie obiektów handlowo-magazynowych. Dotychczasowy zjazd na te działki odbywał się przez działkę nr [...], która nie jest jego własnością i nie ustanowiono na niej służebności drogi koniecznej. Decyzją z 29 maja 2001 r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych odmówił wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z ul. T. na działkę nr [...], a ta decyzja została utrzymana w mocy decyzja tego samego organu z 5 grudnia 2001 r. Uzasadniono te decyzje faktem, że działka [...] przylega do drogi krajowej nr 15 zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego. Na drogach klasy GP zgodnie z par. 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Co prawda brak jest innych możliwości dojazdu do przedmiotowej działki niż dojazd z drogi nr 15, ale wykonanie zjazdu jest niedopuszczalne ze względów bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Planowany zjazd usytuowany jest na wprost istniejącego zjazdu na ogólnodostępny parking.

Zgodnie z par. 113 ust. 7 w związku z par. 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych miejsc należy zaliczyć miejsce usytuowania wnioskowanego zjazdu w bliskim sąsiedztwie już istniejącego zjazdu. Organ uznał, że opinia biegłego sądowego z dnia 15 czerwca 2001 r. jest niewiarygodna, gdyż zawiera m.in. irracjonalne stwierdzenia, które następnie posłużyły do sformułowania zaskakującego wniosku, iż powstanie nowego zjazdu poprawi strukturę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ stwierdził ponadto, że ani fakt obniżenia krawężnika w miejscu, w którym strona domaga się zgody na wykonanie zjazdu, ani treść rozmowy z Kierownikiem Rejonu Dróg Krajowych w I., nie daje podstaw do twierdzenia, iż strona mogła oczekiwać pozytywnego załatwienia tej sprawy. Zdaniem organu administracji bezpieczeństwo ruchu drogowego było by zagrożone w przypadku zadośćuczynienia żądaniu strony. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona domagała się uchylenia powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania przede wszystkim art. 7, 8, 77, 80 i 136 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zgłoszonym przez stronę, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę możliwości zmiany organizacji ruchu poprzez zastąpienie linii przerywanej /umożliwiającej dokonanie skrętu w lewo na działkę strony/ linią ciągłą, co w przypadku zgody na zjazd, miałoby realny wpływ na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku ul. T., a eliminowałoby powstałe skrzyżowanie. Taka zmiana organizacji ruchu czyniłaby zadość prośbie skarżącego i zgodna byłaby z zasadą zrównoważenia interesu społecznego ze słusznym interesem strony.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wyjaśnił, że ani kierownicy ani zastępcy kierowników Rejonowych Dróg Krajowych nie są upoważnieni do wydawania decyzji w jego imieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, który określa, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi wymaga zgody zarządu drogi. Wyrażenie takiej zgody następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 Kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz przepisy szczególne dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie. Przy takiej drodze jak droga, do której przylega działka skarżącego /o dużym natężeniu ruchu/ przepisy określają surowe wymagania dotyczące zapewnienia płynności ruchu. Zgoda na budowę dodatkowych zjazdów może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. Skarżący nabywając swoje działki z przeznaczeniem na działalność gospodarczą wiedział, że nie mają one zjazdu z drogi krajowej. Zdaniem organu interes obywatela nie może przeważać nad interesem ogólnym - korzystania z drogi przez wszystkich jej użytkowników, a zgoda na budowę zjazdu znacznie utrudniłaby im korzystanie z drogi. Sąd zauważył dalej, że wnioski dowodowe z przesłuchania skarżącego oraz wskazanych świadków zostały zgłoszone dopiero w skardze. Sąd uznał, że nawet gdyby okazało się, że skarżący prowadził rozmowy z Kierownikiem Rejonu Dróg Publicznych i pracownikami firmy przebudowującej drogę to i tak nie miałoby to żadnego wpływu z zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, gdyż nie były to podmioty uprawnione do wydania decyzji.

W skardze kasacyjnej skarżący reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok NSA w Warszawie na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 173 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 września 2003 r. w całości. Jako podstawę swojej skargi kasacyjnej powołał art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. z art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, oraz art. 80 Kpa związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ poprzez przyjęcie, że interes społeczny stoi na przeszkodzie w wydaniu skarżącemu zgody na wykonanie zjazdu z jego posesji na drogę publiczną, przy czym zaskarżony wyrok wydany został w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i wniósł o zmianę wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący polemizuje z poglądem, iż zjazd z drogi zagrażać będzie bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Skarżący uważa, że skoro decyzje administracyjne wydane zostały w oparciu o uznanie administracyjne, to wyrok Sądu wydany został z obrazą przepisów postępowania, ponieważ Sąd nie dysponował "dostatecznym materiałem, który pozwoliłby mu na podjęcie merytorycznie poprawnej decyzji. Ustalenia Sądu są więc dowolne, ponieważ materiał dowodowy sprawy nie jest kompletny - zaniechano przeprowadzenia oględzin, nie uzyskanie opinii biegłego, co do zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego w przypadku wybudowania zjazdu. Podniesiono także, że w wyroku nie rozważono konsekwencji braku zgody na wybudowanie zjazdu dla działalności gospodarczej skarżącego. Podniesiono także, że dla skarżącego pracownicy Rejonu Dróg Publicznych w I. reprezentowali uprawniony organ administracji i dlatego powinny poinformować skarżącego, że nie posiadały umocowania do wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Konsekwencjami tego faktu nie można obciążać skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Zauważyć należy, że żądanie zawarte w skardze kasacyjnej zmiany wyroku sądu I instancji przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Naczelny Sąd administracyjny posiada uprawnienia reformacyjne wyłącznie wtedy, gdy wyrok sadu i instancji nie zawiera naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. - art. 188 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania przez sąd I instancji i organ administracji. Zarzucenie Sądowi naruszenia przepisów postępowania wyłącza wiec możliwość reformacyjnego orzekania przez sąd.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach niekompletności materiału dowodowego nie znajdują w sprawie uzasadnienia. Organ administracji orzekał w sprawie w oparciu o znanie administracyjne. Jego obowiązkiem było wiec rozważenie obu wskazanych w art. 7 Kpa interesów - słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. /SA 820/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 57 z glosą J. Łętowskiego - OSP 1982 z. 1-2 poz. 22/ przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wyczerpująco wykazał, dlaczego uznał poprawność przeprowadzonego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Okoliczność, czy skarżący został wprowadzony w sposób świadomy czy też nieświadomy w błąd przez pracowników Rejonu Dróg Publicznych w I. nie miała żadnego znaczenia dla sprawy, ponieważ wyrażanie zgody na budowę przedmiotowego zjazdu nie leżało w zakresie ich właściwości rzeczowej. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie było w sprawie niezbędne, skoro jest faktem notoryjnym, iż dodatkowe zjazdy z dróg wpływają na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z wyżej podniesionych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.