II SAB/Łd 122/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-17	
Data wpływu	2024-10-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Beata Czyżewska
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Adamczewski	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658	
Hasła tematyczne	Przewlekłość postępowania
Inne	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 36 par. 1, art. 37 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Dnia 17 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. dc	
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 4 września 2024 r. M.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi między innymi skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w zakresie wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego w związku z powierzeniem jej w dniu [...] lipca 2023 r. przez Sąd Rejonowy w Łodzi pieczy bieżącej nad małoletnim C.G. tj. zobowiązaniem do wychowywania, utrzymywania, zapewnienia wyżywienia, edukacji itp., czyli faktycznego codziennego sprawowania opieki nad tym dzieckiem.

2. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

1. Organ wyjaśnił, że M.G. w dniu 1 lutego 2024 r. złożyła wniosek na formularzu dedykowanym dla osób sprawujących pieczę zastępczą nad dzieckiem, opiekunów prawnych i faktycznych o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2024/2025 na dziecko C.G., do którego dołączyła skan postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi [...] w Łodzi z dnia [...] stycznia 2024 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że sąd w trybie zabezpieczenia zmienił postanowienie ww. sądu z dnia [...] lipca 2023 r. oraz z dnia [...] grudnia 2024 r. w ten sposób, że na czas trwania postępowania upoważnił dziadków ojczystych M. i G. G., pod których bieżącą pieczą pozostaje C. G., do pobierania na rzecz małoletniego świadczeń wychowawczych.

2. Dokumentacja wskazuje, że 22 lutego 2024 r. ZUS wysłał wezwanie do klientki, aby doręczyła zaświadczenie z sądu wraz z przyrzeczeniem, potwierdzające ustanowienie jej opiekunem prawnym dziecka lub zaświadczenie z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo od innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka u niej w rodzinie zastępczej wraz z datą umieszczenia.

3. Na powyższe wezwanie, które zostało skutecznie doręczone w dniu 8 marca 2024 r. skarżąca nie odpowiedziała.

4. W związku z tym ZUS w dniu 15 kwietnia 2024 r. wydał decyzję o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, argumentując, że klientka nie jest uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie, ponieważ zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.

5. Skarżąca w dniu 29 kwietnia 2024 r. złożyła odwołanie do Prezesa ZUS wnosząc o zmianę decyzji i wskazując, że pełniąc pieczę bieżącą nad dzieckiem sprawuje nad nim faktyczną opiekę i ponosi wszystkie koszty utrzymania.

6. Skarżąca kilkukrotnie interweniowała w sprawie braku rozpatrzenia odwołania, m.in. w dniu 12 kwietnia 2024 r., 19 kwietnia 2024 r. (na tę interwencję udzielono klientce pisemnej odpowiedzi w dniu 22 kwietnia 2024 r., 17 maja 2024 r. oraz 17 czerwca 2024 r.).

7. Zdaniem organu podejmowane czynności, dotyczące zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie istotnego dla jej rozstrzygnięcia były niezbędne, a tym samym nie może być mowy o opieszałości czy też bezczynności organu.

8. W dniu 2 września 2024 r. skarżąca przesłała postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi - [...] w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2024r., sygn. akt [...], w którym Sąd postanowił pozbawić biologicznych rodziców A. B. i M.G. władzy rodzicielskiej nad dzieckiem i umieścić małoletniego pod bieżącą pieczą jego dziadków ojczystych, upoważnił ich do podejmowania m.in. wszelkich decyzji dotyczących zdrowia, edukacji i spraw urzędowych, a także u dziadków ustalono miejsce stałego pobytu dziecka.

9. Po analizie odwołania i dokumentacji zgromadzonej w sprawie w dniu 17 września 2024 r. została wydana przez Prezesa ZUS decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję z dnia 16 kwietnia 2024 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego.

1. W uzasadnieniu podano motywy rozstrzygnięcia przyjmując za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji.

3. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

4. Zdaniem organu skarżąca jako osoba sprawująca pieczę bieżącą, nie mieści się w katalogu osób uprawnionych do złożenia wniosku i otrzymania świadczenia wychowawczego, określonych w ww. art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. W świetle art. z pkt 10 cyt. ustawy opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Zdaniem organu tylko opiekun faktyczny, który podjął działania w celu przysposobienia dziecka jest zatem uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego. ZUS jako organ administracji publicznej, działając w oparciu o zasadę legalizmu, nie może natomiast dokonywać, wykładni funkcjonalno-celowościowej oraz systemowej przepisów ustawowych, których treść jest jasna i nie budzi wątpliwości. Dlatego w opinii organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

5. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

2. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie.

3. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

4. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).

5. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

6. Jak stanowi art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: pkt 1 - nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); pkt 2 - postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Ponaglenie wnosi się: pkt 1 - do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; pkt 2 - do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3).

7. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że skarga M.G. jest dopuszczalna. Skarżąca, jak zresztą przyznał w odpowiedzi na skargę sam organ administracji – kilkukrotnie interweniowała w sprawie braku rozpatrzenia jej odwołania tj. pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. czy z dnia 19 kwietnia 2024 r. Niemniej jednak Sąd uznał, z uwagi na wniesione pismem z dnia 28 kwietnia 2024 r. odwołanie, że za ponaglenie należy uznać pismo skarżącej z dnia 17 czerwca 2024 r. wystosowane przez użytkownika portalu [...] o loginie [...]. Z załączonego do akt sprawy wydruku dokumentu oznaczonego [...]

Pismo / wniosek / zaświadczenie / zawiadomienie / oświadczenie w sprawie świadczenia wynika, że zawiera on dane świadczeniobiorcy w tym imię i nazwisko skarżącej, datę urodzenia, PESEL, serię i numer dowodu osobistego, identyfikator konta [...], identyfikator konta [...], pełne dane adresowe skarżącej, sugerowane miejsce obsługi sprawy, dane kancelaryjne w tym wskazanie daty wpływu pisma - 2024-06-17, kanał wpływu [...], stwierdzenie, że dokument nie zawiera niekompletnych danych i nie zawiera danych wrażliwych oraz pełną treść ponaglenia wskazującego, że do dnia złożenia ponaglenia odwołanie skarżącej od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia 800+ na wnuka C.G., pozostaje bez odpowiedzi (skarżąca mylnie powołała datę wpływu odwołania organu - zamiast "29 kwietnia" podała "29 maja"). Wobec tego uznać należało, że skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia.

8. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

9. Definiując pojęcie bezczynności na gruncie przepisów p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że jako bezczynność rozumie się obecnie niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia bądź aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 5.07.2012 r., II OSK 1031/12; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi więc o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą, stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

10. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, bowiem na dzień wniesienia skargi nie rozpoznał odwołania skarżącej.

11. Przystępując do oceny zarzucanej bezczynności organu, sąd uwzględnił przede wszystkim fakt, że bezczynność ustała po dniu wniesienia skargi do sądu. Prezes ZUS wydał bowiem po wniesieniu skargi decyzję kończącą postępowanie odwoławcze tj. decyzję z dnia 17 września 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 15 kwietnia 2024 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na C.G. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Wobec tego na dzień orzekania przez sąd postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności, czy też wydania aktu, stało się bezprzedmiotowe. Cel skargi na bezczynność organu, jakim jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, został osiągnięty po wniesieniu skargi i wobec tego sąd w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji.

12. Zaistnienie powyższej sytuacji nie zwalniało jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza akt sprawy dowodzi, że od 29 kwietnia 2024 r. aż do 17 września 2024 r., kiedy to Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 kwietnia 2024 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, organ nie podjął żadnych czynności procesowych, zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Organ z bliżej nieokreślonych przyczyn zwlekał z wydaniem rozstrzygnięcia niemalże przez pięć miesięcy. W aktach sprawy przedstawionych tutejszemu sądowi próżno poszukiwać również jakichkolwiek dokumentów świadczących o wypełnieniu przez organ obowiązków wynikających z art. 36 K.p.a. W spawie doszło tym samym do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz granicy rozsądnego terminu załatwienia sprawy.

13. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności (przewlekłości) organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide: wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20).

14. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia - w ocenie sądu - konkluzję, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O powyższym sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie, rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji nastąpiło z uchybieniem przewidzianego prawem terminu, jednakże brak jest podstaw by twierdzić, że organ drastycznie naruszył prawo.