Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2019r. sprawy ze sprzeciwu A sp. z o. o. sp. k. w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania budynku oddala sprzeciw.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z [...] r. nr [...]nakazał A sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej strona lub skarżący) przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania budynku "[...]" zlokalizowanego na działce nr 1 położonego przy ul. [...] w J., poprzez zaniechanie użytkowania budynku jako żłobek, siłownia i fitness oraz usunięcie wyposażenia służącego do prowadzenia przedmiotowej działalności. W uzasadnieniu decyzji organ ten wpierw przybliżył działania podejmowane w rozpoznawanej sprawie. Odniósł się do decyzji z [...] r., mocą której umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Następnie organ ten wskazał, że obecny właściciel jak i jego poprzednicy nie uzyskali ze strony uprawnionego organu zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W dalszej części uzasadnienia organ przybliżył działania podejmowane w ramach tego postępowania, a zawiązane z samowolą użytkowania zajmowanego obiektu. Z uwagi na brak dokumentów przewidzianych treścią art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, zdaniem tego organu obliguje to organ nadzoru budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o postanowienia art. 71 a ust. 4 tej ustawy i nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W końcowej części uzasadnienia przywołano treść stosownych przepisów przywoływanej powyżej ustawy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła strona reprezentowana przez radcę prawnego J. O. zarzucając powyższej decyzji naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie przez ten sam organ nadzoru budowlanego sprawy poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją z [...] r. nr [...] sanującą całość robót wykonanych w przedmiotowym budynku. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. W sytuacji, w której wszystkie wymagane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego wystąpiono o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono argumenty przemawiające za zasadnością postawionych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść art. 71 a ustawy Prawo budowlane oraz dokonał analizy postanowień tego przepisu. W szczególności podkreślono, że sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przewidziana treścią art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego obiektu z funkcji budynku administracyjnego na funkcję związaną z prowadzeniem żłobka, siłowni i fitnessu niewątpliwie powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno- sanitarnego bądź wielkość lub układ obciążeń, co wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania określoną art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazano, że właściciel obiektu nie przedłożył dokumentacji legalizacyjnej, tym samym jedynym sposobem zakończenia tego postępowania jest wydanie decyzji w trybie art. art. 71 a ust. 4 przywołanej powyżej ustawy. W kolejnej części uzasadnienia odniesiono się do relacji między postępowaniem naprawczym i w sprawie zmiany sposobu użytkowania. W ocenie organu odwoławczego wybór drogi postępowania dokonany przez organ pierwszej instancji był prawidłowy, jednakże sentencja rozstrzygnięcia tego organu jest zbyt ogólna, gdyż jedynie lakonicznie wskazuje, że strona ma przywrócić poprzedni stan użytkowania przedmiotowego budynku poprzez zaniechanie użytkowania jako żłobek, siłownia i fitness oraz usunięcie wyposażenia służącego do prowadzenia tej działalności. Z akt administracyjnych natomiast nie wynika, jaki był poprzedni stan użytkowania tego obiektu, a zmianę ocenić należy w porównaniu z poprzednim sposobem użytkowania. Dodatkowo organ odwoławczy dostrzegł, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła na części parteru budynku, a organ pierwszej instancji nakazał przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania całego budynku. Z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentacji projektowej budynku nie ustalono także, które z pomieszczeń parteru użytkowane są w taki sam sposób jak poprzednio, a w których zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego konwalidacja decyzji nie jest możliwa, a zastosowanie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z tego powodu niezbędne było zastosowanie art. 138 § 2 tego Kodeksu. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji obowiązany został do zbadania poprzedniego sposobu użytkowania obiektu w oparciu o dokumentację projektową i dopiero po jej zbadaniu orzec w kwestii przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania przedmiotowego budynku, precyzując sentencję wydanego rozstrzygnięcia.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego J. O. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym podniesiono naruszenie postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo dysponowania przez organ drugiej instancji materiałem pozwalającym na rozstrzygnięcie merytoryczne to jest na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i na umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie przez organ pierwszej instancji powagi rzeczy osądzonej. W motywach sprzeciwu podkreślono, że organ pierwszej instancji pierwotnie prowadził postępowanie naprawcze w oparciu o postanowienia art. 50 Prawa budowlanego i postępowanie to zostało decyzją z [...]r. umorzone. Okoliczność ta skutkuje tym, że w ocenie strony tego postępowania sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. Podkreślono, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności były znane organowi odwoławczemu, który ich nie uwzględnił i nakazał dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Sygnalizowana przez organ odwoławczy rozbieżność orzecznictwa co do relacji postępowania naprawczego i w zakresie sposobu użytkowania przyczyniła się do kontynuacji postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Na tę okoliczność przywołano orzeczenia sądów administracyjnych, przy czym w sprzeciwie przywołano orzeczenia korzystne z punktu widzenia strony wnoszącej sprzeciw. W sprzeciwie za wadliwe uznano twierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie, ponieważ dokonana subsumpcja przez organ pierwszej instancji była wadliwa i w sprawie tej art. 71 a Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W dalszej części sprzeciwu odniesiono się do rozstrzygnięć podejmowanych w ramach postępowania naprawczego normowanego postanowieniami art. 51 Prawa budowlanego i stwierdzono, że skoro organ nie był w stanie wydać żadnego z wymienionych w tym przepisie rozstrzygnięć to obowiązany był umorzyć wszczęte postępowanie. W końcowej części sprzeciwu ponownie podniesiono, że w sprawie tej występuje powaga rzeczy osądzonej i przywołano kolejne argumenty.

W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jego oddalenie, a w motywach stanowiska podtrzymano stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji, a zarzuty podniesione w sprzeciwie są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka podnosi, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów przywoływanego Kodeku, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 3. W ocenie skarżącej wyczerpana została przesłanka wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. W tym przypadku skarżąca wskazuje na decyzję organu pierwszej instancji z [...] r. umarzającą postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W świetle tak postawionego zarzutu przyjdzie odnieść się do niego, ponieważ w przypadku podzielenia stanowiska zawartego w sprzeciwie niezbędnym stałoby się uwzględnienie wniesionego sprzeciwu. Na wstępnie tej części rozważań przyjdzie dostrzec, że decyzja z [...] r. jest decyzją umarzającą postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji (organ nadzoru budowlanego) w oparciu o treść art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazany przepis pełni w ustawie Prawo budowlane określoną funkcję i jego zadaniem jest doprowadzenie do sytuacji, kiedy samowola budowlana doprowadzona zostanie do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że jeżeli inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej organowi nadzoru budowlanego przysługują instrumenty przy wykorzystaniu, których może doprowadzić do tego, że działania prowadzone przez inwestora staną się zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W tym celu organ nadzoru uprawniony jest do wydania rozstrzygnięć przewidzianych przywołanym powyżej przepisem. Oznacza to, że trafne jest spostrzeżenie zamieszczone w sprzeciwie, że organ nadzoru budowlanego albo wydaje rozstrzygnięcia przewidziane tym przepisem, albo też umarza prowadzone postępowanie. Z tego trafnego spostrzeżenia wywiedziono jednakże wadliwe wnioski, otóż wnosząca sprzeciw Spółka utożsamia umorzenie postępowania administracyjnego z rozstrzygnięciem merytorycznym kończącym postępowanie. W sprzeciwie nie zostało to wyrażone w sposób bezpośredni, jednakże można z prowadzonego toku rozważań wywnioskować, że w jej ocenie decyzja umarzająca postępowanie administracyjne skutkuje legalizacją samowoli budowlanej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ decyzja umarzająca postępowanie nigdy nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, lecz wyłącznie procesowym. W tym konkretnym przypadku organ umorzył postępowanie z przyczyn przedmiotowych, a zatem brakło przedmiotu prowadzonego postępowania. Tym samym bezzasadne jest stanowisko prezentowane w sprzeciwie, że organ nadzoru budowlanego decyzją z [...] r. w sposób merytoryczny rozstrzygnął sprawę przeprowadzonych w przedmiotowym budynku prac budowlanych. Organ nadzoru budowlanego w tym zakresie się nie wypowiedział, a tym samym nie mógł w sposób merytoryczny tego zagadnienia rozpoznać. Dla zaistnienia powagi rzeczy osądzonej wymagana jest tożsamość strony czy stron prowadzonego postępowania, tożsamość organu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania. Tożsamość przedmiotu prowadzonego postępowania wyznaczają przepisy prawa leżące u podstaw wydawanych rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie można mówić o tożsamości strony postępowania, organu podejmującego rozstrzygnięcia jak również tożsamość obiektu leżącego u podstaw prowadzonego postępowania. W sprawie tej nie ma tożsamości sprawy, ponieważ postępowanie zakończone decyzją z [...] r. o umorzeniu postępowania prowadzone było w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, natomiast rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym postępowaniu wydane zostało w oparciu o postanowienia art. 71 a Prawa budowlanego. Oznacza to, że przedmiot kontrolowanego postępowania jest inny niż zakończonego decyzją z [...] r. Na marginesie można zauważyć, że organ pierwszej instancji po ujawnieniu samowoli budowlanej prowadził dwa autonomiczne postępowania i co istotniejsze postępowanie prowadzone w oparciu o postanowienia art. 71 a Prawa budowlanego było zawieszone do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w oparciu o postanowienia art. 51 Prawa budowlanego. Wszystkie te okoliczności pozwalają uznać, że w rozpoznawanej sprawie brak jest wystąpienia tożsamości przedmiotu postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją oraz tego, które zakończone zostało decyzją organu pierwszej instancji z [...] r. Tym samym sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia postanowień art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za bezzasadny.

Powyższe ustalenie nakazuje tym samym na przeprowadzenie kontroli decyzji organu odwoławczego w kontekście postanowień art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. Jak było to już sygnalizowane tego rodzaju rozstrzygnięcie jest podejmowane, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny uchybienia, które zawiera oceniana przez niego decyzja organu pierwszej instancji oraz wskazuje na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazując temu organowi jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sentencja decyzji organu pierwszej instancji jest zbyt ogólna, albowiem lakonicznie nakazuje przywrócić poprzedni stan użytkowania przedmiotowego budynku bez wskazania, o którym użytkowaniu ten organ mówi, nadto w aktach brak jest dokumentacji pozwalającej ustalić jaki był poprzedni sposób użytkowania tego obiektu budowlanego. Dodatkowo za trafne uznać należy stanowisko organu odwoławczego sprowadzające się do tego, że w treści decyzji organu pierwszej instancji mowa jest o przywróceniu poprzedniego użytkowania całego budynku w sytuacji, gdy zmiana użytkowania odnosi się wyłącznie do części tego budynku budowlanego znajdującej się na jego parterze. Stanowisko organu odwoławczego jest tym zasadniejsze, że akta administracyjne nie zawierają dokumentacji projektowej budynku. W świetle powyższego organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wymaga dodatkowych czynności, które muszą być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, a nie mogą być uzupełnione w oparciu o postanowienia art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga także to, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zamieszczono wskazania dla organu pierwszej instancji co do dalszego sposobu postępowania, tym samym dopełniono obowiązkowi, który wynika z treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skoro kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi należało stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.