II SA/Op 155/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-14	
Data wpływu	2016-03-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska
Ewa Janowska
Grażyna Jeżewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 30 ust. 5, ust. 6; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 909; art. 11; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 26 stycznia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 6 października 2015 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy altanki na działce ogrodowej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], dokonanego przez E. P.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

E. P., pismem z dnia 14 września 2015 r., wstąpiła do Starosty Namysłowskiego ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie drewnianej altanki o wymiarach 5 m x 3,75 m, wysokości 3,50 m z patio 12 m2, na działce ogrodowej w [...], ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a, jednostka ewidencyjna [...]. Do zgłoszenia dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:1000 z zaznaczeniem usytuowania obiektu na działce a i przybliżonymi odległościami od granicy działki oraz ilustrację przedstawiającą obiekt planowany do budowy z określeniem wymiarów i powierzchni.

Postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. Starosta Namysłowski na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm. - zwanej dalej ustawą Prawo budowlane) oraz art. 123, art. 141 i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., [obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.]) - zwanej dalej K.p.a., nałożył na E. P. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, przez: 1) dołączenie szczegółowego opisu określającego zakres wykonywania robót budowlanych ze szczegółowym wskazaniem poszczególnych elementów składowych budynku, tj. wymiary fundamentu, ścian, słupów, krokwi, wymiary drzwi, pokrycia dachu itp.; 2) zaznaczenie na mapie usytuowania budynku zgodnie z § 12 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 3) przedłożenie rysunku zawierającego rzut poziomy budynku z oznaczeniem otworów, grubości ścian, wymiary fundamentu, przekroje użytych materiałów, przekrój budynku ze wskazaniem wysokości oraz datą i podpisem zgłaszającego; 4) podpisanie dołączonej mapy z usytuowaniem obiektu; oraz 5) przedłożenie ostatecznej decyzji Starosty Namysłowskiego o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

Pismem z dnia 5 października 2015 r. E. P. przedłożyła uzupełnienie do zgłoszenia, wskazując jednocześnie na brak możliwości uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

W tych okolicznościach, decyzją z dnia 6 października 2015 r., nr [...], Starosta Namysłowski na podstawie art. 30 ust. 5c w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. nałożono na E. P., obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniesionego zgłoszenia. W zakreślonym terminie inwestor uzupełnił część wskazanych nieprawidłowości, jednakże do dnia rozpoznania sprawy nie dostarczył ostatecznej decyzji Starosty Namysłowskiego o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i nie określił wymiarów fundamentu a na rzucie poziomym nie oznaczył grubości ścian. Zdaniem organu, nieuzupełnienie zgłoszenia obligowało go do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji E. P. wniosła odwołanie, podnosząc, że w sytuacji gdy budowa altanki odbywa się w trybie zgłoszenia a nie uzyskania pozwolenia na budowę, jak i nie będzie posadowiona na fundamencie tylko na podporach punktowych bloczka betonowego, to żądanie organu przedłożenia ostatecznej decyzji Starosty Namysłowskiego o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej oraz określenia wymiarów fundamentu, jest bezpodstawne. Dodała, że na rzucie poziomym, podała grubość ścian rysując i określając grubość płyty OSB i kantówki. Na podstawie powyższych danych można zatem obliczyć rzeczywistą grubość ścian z dokładnością do 1 cm .

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r., Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy odwołał się do treści art. 30 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając, że ustawodawca umożliwił przyszłemu inwestorowi realizowanie robót budowlanych bez konieczności ubiegania się o pozwolenie na budowę, wymagając od niego zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Spośród obiektów i robót budowlanych, zawartych w art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, ustawodawca określił w art. 30 ust. 1 tej ustawy, budowy które podlegają zgłoszeniu. Pozostałe obiekty i roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie wyszczególnione w art. 30 ust. 1 tej ustawy nie podlegaj obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ podał, że w analizowanej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia z 14 września 2015 r. budowy altanki na działce ogrodowej niezagospodarowanej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a w [...]. W zgłoszeniu wskazał położenie obiektu na ogródkach działkowych. Względem tego organ podniósł, że zgodnie z definicją zawartą z art. 2 pkt 9a ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40, ze zm.), altana działkowa jest to wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Dalej organ podniósł, że w art. 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazano, że rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Natomiast w art. 27 ust. 1 tej ustawy określono, iż ustanowienie prawa do działki następuje na podstawie umowy dzierżawy działkowej. Tymczasem, ze złożonego do zgłoszenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że E. P. jest właścicielem nieruchomości nr a, na której planuje zlokalizować przedmiot inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, skoro inwestor posiada tytuł prawny do przedmiotowej działki, to działka taka nie stanowi nieruchomości w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W dalszej kolejności, dokonując analizy treści art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w aspekcie identyfikacji projektowanego obiektu budowlanego, organ stwierdził, że gdyby przedmiotowy obiekt budowlany posiadał fundament, to podlegałby zaliczeniu do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 i zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika natomiast, iż planowany obiekt nie znajduje się wśród obiektów wymienionych w art. 30 ust. 1 ww. ustawy, podlegających zgłoszeniu, jak również zwolnionych z tego obowiązku, albowiem jego lokalizację planuje się na nieruchomości rolnej klasy R IIIa, będącej własnością inwestora i nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w opisie zgłoszenia wskazano, że projektowany obiekt nie będzie posiadał fundamentów, zatem na wykonanie przedmiotowej altany inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy podniósł również, że Starosta Namysłowski nakładając na inwestora postanowieniem z 21 września 2015 r. określone obowiązki wykroczył poza konieczny zakres ustaleń, albowiem zgłoszenie z 14 września 2015 r. spełniało wymogi wynikające z treści art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodał nadto, że obowiązek dołączenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, następuje dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ww. ustawy). Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdził, że pomimo uchybień organu pierwszej instancji, w świetle aktualnych przepisów prawa, planowany obiekt nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przesłanka określona w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obliguje organ do wniesienia sprzeciwu w przypadku, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach, zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zamiarze budowy altanki na działce ogrodowej, dokonane przez E. P., nie zostało skutecznie przyjęte.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła E. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo że przesłanki odstąpienia od zasady określonej w tym przepisie, o których stanowi art. 10 § 2 K.p.a nie miały miejsca;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji ustaleń faktycznych, w sposób sprzeczny z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przez błędną kwalifikację projektowanego obiektu jako budynku i przyjęcie tym samym, że musi on być trwale związany z gruntem, tj. posiadać fundamenty, podczas gdy altana jako budowla nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego i bez znaczenia jest okoliczność jej związania z gruntem w kontekście przepisu art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (winno być art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy- dopisek Sądu);

- art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wadliwe uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zgłoszenie dotyczyło altany działkowej;

- art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (winno być art. 29 ust. 1 pkt 2 - dopisek Sądu) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgłoszenie skarżącej z dnia 14 września 2015 r. dotyczyło obiektu stanowiącego altanę.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, ustalenia organu, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych oraz błędne przyjęcie, że altana w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane musi stanowić obiekt posiadający fundamenty, zdeterminowało treść i ostateczne rozstrzygnięcie decyzji. Odwołując się do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wywodziła, że w przepisach prawa brak jest legalnej definicji altany, ponadto z nowego brzmienia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nie wynika, że altana musi stanowić jednocześnie budynek czyli obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundament i dach. Z treści powyższego przepisu można natomiast wywnioskować, że do kategorii obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowlę zalicza się również altanę, a więc obiekt posiadający powierzchnie zabudowy do 35 m2, która podlega zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podniosła również, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma okoliczność, że działka nr a, będąca gruntem rolnym, nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, która w razie wybudowania przedmiotowego obiektu, zmieni swoje przeznaczenie oraz nie pouczył strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, czym naruszył również obowiązek wynikający z art. 10 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. organ wyjaśnił, że z uwagi na brak nowych dowodów i materiałów nieznanych dotąd stronom, odstąpił od zawiadomienia ich o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a.

Na rozprawie sądowej w dniu 14 lipca 2016 r. pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przewidziane w powyższym przepisie ustawy ustrojowej kryterium legalności dokonywanej przez sąd kontroli, umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego - na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarówno rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), jak i dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei z istoty kontroli wynika, że zasadność skarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że pomimo częściowo błędnych motywów jakie zostały powołane w jej uzasadnieniu, nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 26 stycznia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Starosty Namysłowskiego z dnia 6 października 2015 r., nr [...], w sprawie sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia przez E. P. zamiaru budowy altanki na działce ogrodowej w [...].

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć w pierwszej kolejności trzeba że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), zwanej nadal ustawą Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., a nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgłoszenie jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 K.p.a., który wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 30 ustawy - Prawo budowlane, Lex OnLine). W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia wskazano, że jest ono sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2015, s. 339). W tej sytuacji, milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych - oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej właśnie formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 ustawy), to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami K.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczeniansa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, musi dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) określone warunki formalne i materialnoprawne. Nie można bowiem nie zauważać, że celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa.

Zgodnie więc z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6). Jeśli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 tej ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c ustawy - nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.

Z przedstawionej regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wypływa również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów, wymienionych przykładowo w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowe, odpowiednie w zależności od potrzeb, szkice lub rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c tej ustawy).

Zaakcentować również należy, że przesłanki zgłoszenia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione nie tylko w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie, ale też w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 ustawy. Wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne. Sprzeciw wnosi się w terminie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Termin do wniesienia sprzeciwu przez organ jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przez organ przedłużany, skracany lub też zawieszany.

Użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5c i ust. 6 ustawy kategorycznego zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności konkretnej sprawy, wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w tych przepisach.

Uwzględniając zatem przedstawione wyżej uregulowania ocenić należało, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy prawne do wniesienia przez organy architektoniczno-budowalne sprzeciwu do zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie altany w takim zakresie jak przedstawiono to w zgłoszeniu - obejmującym, budowę altany na działce rolnej. Badaniu podlegało, czy wniesienie sprzeciwu znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że organ pierwszej instancji wskazał jako podstawę wniesienia sprzeciwu art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, podając, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 21 września 2015 r., albowiem nie dostarczył ostatecznej decyzji Starosty Namysłowskiego o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i nie określił wymiarów fundamentu a na rzucie poziomym nie oznaczył grubości ścian. Organ wyjaśnił zatem jedynie podstawę sprzeciwu z art. 30 ust. 5c ustawy. Natomiast organ drugiej instancji uznał, że podstawą sprzeciwu powinien być zasadniczo przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie organu odwoławczego, w świetle materiału dowodowego, planowana altana nie jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie posiada fundamentu - a zatem jej budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że sprzeciw, o jakim mowa w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest wnoszony przez właściwy organ w sytuacji, kiedy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), bądź gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (pkt 2) albo w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3). W analizowanej sprawie organy obu instancji nie uwzględniły w treści swoich rozstrzygnięć przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a który - w ocenie Sądu - powinien stanowić podstawę prawną wniesionego przez organ sprzeciwu.

Z treści ww. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W piśmiennictwie akcentuje się, że przez pojęcie "inne przepisy", stanowiące podstawę sprzeciwu, należy rozmieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych (np. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie byłych hitlerowskich obozów zagłady), a także przepisy rozporządzeń wykonawczych, w tym także przepisy będące nośnikiem norm techniczno-budowlanych. Organ każdorazowo powinien rozstrzygnąć, czy zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiednimi przepisami prawa (tak: Komentarz do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 356). W świetle powyższego, stwierdzić przyjdzie, iż w zakresie tego pojęcia mieszczą się przepisy zawarte w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, ze zm.), zatem organ uprawniony był do żądania od inwestora przedłożenia decyzji o wyłączeniu działki objętej planowaną inwestycją z produkcji rolnej.

Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) gruntach bez bliższego określenia - rozumie się przez to grunty rolne i leśne;

2) budynkach i urządzeniach służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu - rozumie się przez to budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych;

6) przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do ust. 1a tej ustawy, w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Powyższe decyzje, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (ust. 3), a jej wydanie następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (ust. 4). Wprawdzie w art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca wskazał jedynie na pozwolenie na budowę, pominął natomiast decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli w obowiązującym stanie prawnym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla innej inwestycji, jednakże należy to rozumieć w ten sposób, że jeśli na danym terenie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przeznaczenie terenu ustala się na podstawie tego planu. Jeżeli natomiast planu nie ma, jak w kontrolowanej sprawie, to przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest niemożliwe. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne natomiast jest możliwe tylko wtedy, kiedy nie ma wymogu zgody z art. 7 ust. 2 tej ustawy. Przy czym trzeba odnotować, że przepis art. 30 w ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane od dnia 28 czerwca 2015 r. otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Po zmianie ww. przepisu jeśli "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy", to organ wnosi sprzeciw. Wobec tego, w ocenie Sądu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może przyjąć zgłoszenia przedsięwzięcia, jeżeli inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że treść wskazanych powyżej przepisów należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane realizowane jest na terenach rolnych bądź leśnych, inwestor zobligowany jest uzyskać decyzję o wyłączeniu tych gruntów z produkcji. W przedmiotowej sprawie, poza sporem pozostaje, że planowana przez skarżącą inwestycja polegająca na budowie altany ogrodowej realizowana będzie na działce rolnej klasy R IIIa, stanowiącej własność inwestora. W świetle zatem zapisów art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, inwestor, aby móc zrealizować planowaną inwestycję, powinien dysponować decyzją o wyłączeniu działki nr a z produkcji użytków rolnych. Skoro zatem inwestor nie dysponował taką decyzją, to organ zobligowany był do podjęcia decyzji o sprzeciwie.

Niezależnie od powiedzianego powyżej, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji gdy działka nr a stanowi własność inwestora, to w świetle przepisów art. 7 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40, ze zm.), nie stanowi ona nieruchomości w rozumieniu tej ustawy. Konsekwencją powyższego jest również brak możliwości stosowania przepisu art. 2 pkt 9a ustawy o ogrodach działkowych, określającego definicję altany działkowej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, Sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania administracyjnego przez organ drugiej instancji, przez co uniemożliwiono skarżącej wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05 - dostępny na ww. stronie internetowej www.orzeczeniansa.goc.pl). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa wynikającego z tej regulacji nie znajduje uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżącą brała czynny udział, albowiem na wezwanie organu złożyła wyjaśnienia (k. nr 2-5 akt adm.), natomiast w toku postępowania odwoławczego skarżąca była informowana przez organ o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego (np. k. nr 18, 14 akt adm.), z którego to prawa skarżąca skorzystała. W postępowaniu odwoławczym organ przed wydaniem decyzji wprawdzie nie zawiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, jednakże skarżąca nie wykazał jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła w związku z tym uchybieniem organu dokonać.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdyż zaskarżonej decyzji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego, albowiem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ musiałoby doprowadzić do wydania decyzji tej samej treści, z przywołaniem w uzasadnieniu decyzji przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.