IV SA/Wr 614/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-02-20	
Data wpływu	2012-09-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Henryk Ożóg /przewodniczący sprawozdawca/
Lidia Serwiniowska
Tadeusz Kuczyński	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 15(6) par. 1 pkty 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 104 ust. 3; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Kierownik Działu Usług Opiekuńczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej: Prezydent), decyzją z dnia[...], nr [...], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit "b" oraz art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.); dalej ustawy, ustalił odpłatność B. D. (dalej: skarżąca) za pobyt ojca J. M. w Domu Opieki "Sz." w L. w okresie od 1 do 31 października 2010 r. w kwocie 1484,62 zł, od 1 do 30 listopada 2010 r. w wysokości 1418,17 zł, od 1 do 31 grudnia 2010 r. w kwocie 195,20 zł, a od 1 stycznia 2011 r. w wysokości 708,76 zł.

W jej uzasadnieniu wskazano, że na podstawie decyzji z dnia [...] skarżąca została zobowiązana do ponoszenia od dnia 1 października 2010 r. odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Koszt miesięcznego pobytu ojca w domu opieki wyniósł w 2010 r. 3398,91 zł. Opłatę za pobyt ponoszą mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym gmina i osoby określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 ustawy). Wysokość opłaty zależy od wysokości dochodu osób zobowiązanych oraz od ich sytuacji dochodowej, osobistej i zdrowotnej. Żona mieszkańca domu pomocy społecznej nie żyje, a wiec obowiązek ich ponoszenia ciąży w dalszej kolejności na dzieciach. Córka R. P. wnosi opłatę w wysokości 112,50 zł, córka K. M. i syn E. M. zostali zwolnieni z tej opłaty z uwagi na ich sytuację życiową. Córka T. W. od listopada 2010 r. wnosi opłatę w kwocie 250 zł, w grudniu 2010 r. 12,29 zł a od stycznia 2011 r. nie ustalono jej opłaty ponieważ dochód na osobę w jej rodzinie jest niższy niż 250% kryterium dochodowego. Skarżąca dotychczas nie ponosiła odpłatności z uwagi na niekorzystną sytuację dochodową. Ojciec wnosi odpłatność za pobyt w wysokości 70 % swojego dochodu, tj. w kwocie 890,71 zł.

Ustawa przewiduje dwie możliwości ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu pomoc społecznej, ponoszonej przez osoby zobowiązane, tj. w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 lub w przypadku odmowy zawarcia tej umowy w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 3 i art. 104 ust. 3 tej ustawy. W pismach z dnia 15 czerwca 2010 r. i 12 lipca 2010 r. skarżąca została poinformowana o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji dochodowej, osobistej, zdrowotnej rodziny stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty za pobyt. Pierwszego z nich nie podjęła i odmówiła przyjęcia drugiego. Ponadto skarżąca nie podjęła również pisma z dnia 28 lipca 2010 r. wraz z którym przesłano jej projekt umowy cywilnoprawnej z pouczeniem, że w przypadku braku zgody na jej zawarcie zostanie wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysokości opłaty za pobyt.

W związku z powyższym Prezydent wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

W toku postepowania skarżąca nie współdziałała z pracownikiem socjalnym i nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji dochodowej, osobistej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny. Z tych względów organ we własnym zakresie ustalił sytuację dochodową skarżącej i w tym celu wystąpił do zakładu pracy męża z wnioskiem o wskazanie wysokości jego dochodu. Ustalono, że dochód rodziny wyniósł w lipcu 2010 r. – 4284,73 zł i był niższy niż 250% kryterium dochodowego rodziny o kwotę 102,77 zł, w sierpniu 2010 r.- 3892,12 zł i był niższy niż 250% tego kryterium o kwotę 495,38 zł, we wrześniu 2010 r. -5.872,12 zł i był wyższy niż 250% kryterium o kwotę 1484,62 zł, w październiku 2010 r. – 5805,67 zł i był wyższy niż 250 % kryterium o kwotę 1418,17 zł, w listopadzie 2010 r. – 4582,70 zł i był wyższy niż 250 % kryterium o kwotę 195,20 zł, w grudniu 2010 r. – 5096,26 zł i był wyższy niż 250% kryterium o kwotę 708,76 zł.

W trakcie postępowania skarżąca również odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i odmówiła podjęcia korespondencji zawierającej projekt umowy cywilnoprawnej z informacją o możliwości negocjacji wysokości opłaty. Z uwagi na brak współdziałania z organem pomocy społecznej nie było możliwe zbadanie jej sytuacji życiowej, zdrowotnej, osobistej. Organ ten we własnym zakresie mógł ustalić jedynie sytuację dochodową skarżącej, która kwalifikowała ją do ponoszenia odpłatności za pobyt.

Pismem z dnia 19 lutego 2012 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji wydanych w jej sprawie, które doprowadziły do wydania tytułu wykonawczego [...] oraz [...]. W jej ocenie naruszenie prawa przez Prezydenta polegało na wydaniu decyzji zobowiązującej ją do ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, która w podstawie prawnej wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy, który to art. 61 ust. 1 w pkt 1 i 2 wymienia osoby zobowiązane do ponoszenia opłat i wskazuje jednocześnie kolejność zobowiązanych. Wskazała, że w poprzednich latach, w oparciu o stan majątkowy rodziny, wielokrotnie stwierdzano brak możliwości ponoszenia przez jej rodzinę opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, co stanowiło podstawę do uchylenia poprzednich decyzji np. decyzji MOPS nr [...]. Zatem decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności została wydana z pominięciem tych okoliczności, co wraz z pozostałymi zaniedbaniami stanowi kwalifikowaną nieważność. Dodała, że jej ojciec nigdy nie był ubezwłasnowolniony, posiada własne oszczędności, został przyjęty do domu pomocy na własny wniosek i jest w pierwszej kolejności zobowiązany do ponoszenia opłat za swój pobyt w tym domu, zaś osoby wymienione w pkt 2 są zobowiązane dopiero w momencie prawomocnego ustalenia braku możliwości uiszczenia tej opłaty przez mieszkańca domu. Z uwagi na fakt, że nigdy nie doręczono jej decyzji zwalniającej jej ojca i pozostałych zstępnych od opłaty, należy domniemywać, że postępowania w tej sprawie zostały wadliwie przeprowadzone.

Wniosek ten został przekazany według właściwości do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej Kolegium), które decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności, wskazanej wyżej, ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...], nr [...] ustalającej skarżącej odpłatność za pobyt ojca w domu opieki społecznej.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, przy czym stwierdzona wada, tkwiąca w samej decyzji, a nie prowadzonym postępowaniu, nie może być sanowana. Eliminacja tej decyzji następuje w trybie i na zasadach określonych w kpa. Wady decyzji wyliczone w art. 156 pkt § 1-7 kpa i wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny. Tkwią one w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji.

Warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest więc wykazanie i stwierdzenie, że rażąco narusza ona prawo. Naruszenie to może dotyczyć przepisów prawa materialnego, przepisów ustrojowych lub kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. Można przyjąć, że ciężkie naruszenie prawa może pojawić się w całym obszarze prawa stosowanego przez dany organ. Oddzielić należy błędy wykładni prawa i nieprawidłowości w ustaleniu zakresu jego stosowania od ciężkiego naruszenia jego przepisów. Wada powodująca nieważność decyzji może powstać w wyniku ciężkiego naruszenia prawnie uregulowanego porządku lub treści czynności prowadzonych w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lub też w stadium orzekania, czyli przy załatwieniu sprawy decyzją ostateczną. Działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96).

Ugruntowany został pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy realizacja zasady praworządności wymaga rezygnacji z zasady stabilności ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r. , sygn. akt III ARN 22/95 niepubl.; wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/26, LEX nr 32626). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie stwierdzono, że naruszenie przepisów prawa nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, jeśli nie nosi wyraźnych cech rażącego naruszenia prawa, a więc takiego w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności Należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zasadniczo bierze się pod uwagę stan prawny istniejący w dniu wydania ocenianego w tym postepowaniu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06).

Podstawę prawną decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 61 ust. 1 i ust. 2 określające zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W ocenie Kolegium zebrany przez Prezydenta materiał dowodowy pozwolił na ustalenie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej i stwierdzenie że może być ona w dalszym ciągu obciążona obowiązkiem ponoszenia opłaty skoro dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Na poparcie tego stanowiska Kolegium wskazało na dochody rodziny uzyskane od lipca 2010 r., określiło kryterium dochodowe rodziny, która składa się z pięciu osób tj. skarżącej, męża, syna, córki i wnuczki (według informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym z dnia 15 maja 2009 r.), dokonało oceny poprawności ustaleń w zakresie wysokości opłaty skarżącej za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Ponadto podkreśliło, że w okresie od lipca do grudnia 2010 r. gmina dopłaciła do tego pobytu kwotę 13.111,91 zł.

Powołując się na treść art. 103 ust. 2 ustawy Kolegium wskazało, że konstrukcja tego przepisu ma jednoznaczny charakter i wyklucza dowolność organu w zakresie wyboru trybu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty osób zobowiązanych do jej ponoszenia. Dopiero przy negatywnej postawie tych osób przejawiającej się odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, w której zostałaby określona wysokość kwoty poniesionych zastępczo przez gminę wydatków z tytułu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zatem wskazana umowa nie jest wyłącznym źródłem obowiązków ponoszenia opłaty. Z brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że celem tej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego, lecz ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez osoby zobowiązane, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony i wynika z ustawy.

W ocenie Kolegium organ pomocy społecznej w prawidłowy sposób ustalił sytuację dochodową rodziny skarżącej, która pozwalała na ustalenie względem niej opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej od dnia 1 października 2010 r. wobec spełnienia kryterium dochodowego rodziny.

Kolegium podkreśliło, że uporczywy brak współdziałania ze strony skarżącej z organem pomocowym w kwestii ustalenia sytuacji życiowej w jakiej się ona i jej rodzina znajduje uniemożliwiło zbadanie, czy istnieją przesłanki całkowitego lub częściowego zwolnienia jej z odpłatności za pobyt ojca.

Skarżąca w dniu 21 maja 2012 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium z dnia 30 kwietnia 2012 r., w którym zarzuciła naruszenie prawa przez odmowę wznowienia postepowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Podała, że podstawą do ustalenia opłaty jest sytuacja materialna zobowiązanych. W niniejszej sprawie zarzuciła, że organ ustalający opłatę naruszył prawo poprzez przyjęcie, że pomimo złożonego osobiście przez podopiecznego wniosku o przyjęcie do domu pomocy społecznej, w chwili gdy istniały w rodzinie warunki do pobytu u różnych jej członków oraz w sytuacji materialnej wnioskodawcy uzasadniającej osobiste przyczynienie się do ponoszenia kosztów, zobowiązanym jest rodzina podopiecznego. Ustalenie wysokości miesięcznego dochodu na podstawie hipotetycznego stanu, wynikającego z treści części dokumentów dostępnych organowi bez uwzględnienia kosztów utrzymania rodziny zafałszowało rzeczywisty poziom dochodu rodziny. Zarzuciła też brak umowy cywilnoprawnej ustalającej zasady i wysokość ponoszonych opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Szczególnie rażące jest arbitralne ustalenie wysokości dochodu bez uwzględnienia rzeczywistych wydatków, co jest ustawowym obowiązkiem i trudności w jego ustaleniu nie uprawniają organu administracji do samodzielnego ustalenia miesięcznego dochodu rodziny. Stan taki jest kwalifikowanym zaniedbaniem procedury określonej w art. 6-16 kpa oraz zasad postępowania dowodowego i decyzyjnego, określonych również w kpa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję własną z dnia 30 kwietnia 2012 r.

W jej uzasadnieniu stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, ponieważ działanie organu pomocy społecznej nie jest dotknięte naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoba i gminy nie mają obowiązku wnoszenia opłat jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wnoszą: 1) mieszkaniec, nie więcej niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie jeżeli posiadany dochód jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, 3) gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W przypadku niewywiązania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2, 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3).

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Natomiast za dochód uważa się, w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone przepisami o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

W świetle powyższych uregulowań stwierdzić należy, że zasadą jest, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Powołany art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, którymi są mieszkanie domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść – maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Trzeba zaznaczyć że obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Skonkretyzowanie obowiązku członka rodziny następuje na podstawie umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, w oparciu o postanowienia art. 103 ust. 2 ustawy. W przypadku niewywiązania się przez członka rodziny z tego obowiązku ustawodawca zobowiązał gminę do zastępczego wykonania powyższego obowiązku i przyznał temu podmiotowi prawo dochodzenia zwrotu od osoby zobowiązanej poniesionych na ten cel wydatków.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit "b" ustawy zostało wyliczone przez organy prawidłowo. Wysokość dochodów skarżącej ustalono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń o zarobkach. Okoliczności te stanowiły podstawę do ustalenia skarżącej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Nietrafny jest zarzut skarżącej niewzięcia pod uwagę jej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Z treści art. 61 ust. 2 ustawy wynika bowiem, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty, na podstawie art. 64 powołanej ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 562/08 i WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1097/10). W niniejszej sprawie do takich ustaleń nie doszło z uwagi na uporczywe uchylanie się skarżącej od współpracy z pracownikiem socjalnym i odmowę składania wyjaśnień. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na wnioskowy charakter zwolnienia od wspomnianej opłaty, to na stronie ciąży obowiązek wykazania, że spełnia ona przesłanki do jego zastosowania. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest to ustawowy obowiązek organu.

Niesłuszny jest również zarzut niezawarcia umowy cywilnoprawnej ustalającej zasady i wysokość opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Konstrukcja art. 61 ustawy wskazuje kolejność ponoszenia kosztów pobytu w domu opieki społecznej, ustalając obowiązek dzieci przed obowiązkiem gminy. Odnosząc się do wskazanej wyżej kwestii spornej Kolegium podzieliło wyrażony w orzecznictwie pogląd, że zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, służy jedynie określeniu wysokości opłaty, natomiast sam obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła te wydatki może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 i wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 666/11, opublikowane w CBOSA). Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie sądów powszechnym, w którym uznaje się, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z powyższych względów zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 jest nietrafny.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących zasadność skierowania ojca do domu pomocy społecznej, stwierdzić należy, że nie mogły one zostać uwzględnione w niniejszej sprawie, gdyż wykraczają poza granice kontrolowanego postępowania administracyjnego. Postepowanie w przedmiocie skierowania ojca do domu pomocy społecznej zostało zakończone ostateczną decyzją. W rozpoznawanej zaś sprawie organy zajmowały się zbadaniem poprawności ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zasadność skierowania ojca do domu pomocy społecznej nie ma dla rozstrzygnięcia tej sprawy żadnego znaczenia i była przedmiotem odrębnego postepowania administracyjnego.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6,7,8,9 kpa polegające na przeprowadzeniu postepowania dowodowego bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz naruszenie art. 77,78,80,86 kpa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie treści wzruszanych decyzji, podczas gdy ich wada z natury rzeczy wymuszała przeprowadzenie dowodów z innych dokumentów i oświadczeń, w tym przesłuchania skarżącej.

W jej uzasadnieniu wskazała, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Kolegium była ocena zarzutu postawionego decyzji Prezydenta ustalającej opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej z powodu niezgodności z prawem z uwagi na to, że została ona wydana na podstawie hipotetycznego stanu faktycznego, który polegał na szacunkowym, zawyżonym przyjęciu w trakcie postępowania dowodowego wysokości dochodu na osobę w rodzinie, co miało wypływ na ustalenie wysokości tej opłaty. Organy powinny były ustalić dochód, który odzwierciedlałby rzeczywisty stan faktyczny, pozwalający na realne ponoszenie opłat. Treść zaskarżonej decyzji opiera się wyłącznie na analizie poprzednio wydanych decyzji, a obowiązkiem Kolegium było sprawdzenie w postępowaniu odwoławczym, czy podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty oparte są na prawdziwych przesłankach. W tym celu oprócz analizy treści wydanej decyzji należało przeprowadzić dowody uzupełniające tj. wspomniane wyżej przesłuchanie stron czy ustalenie dochodu na osobę w rodzinie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz ustalenie dochodu rodziny na podstawie hipotetycznego stanu faktycznego sprawy. Dokonując oceny decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stwierdzono, że prawidłowo zostało obliczone kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 lit "b" ustawy oraz wysokość dochodu ustalonego na podstawie zaświadczeń o zarobkach i w związku z tym prawidłowo również ustalono odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozważań Sądu jest wskazana wyżej decyzja Kolegium z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] ustalającą odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 kpa.

Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta z dnia 14 lutego 2011 r. powołała jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podnosząc że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podzielić należy stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż naruszenie prawa uznane za rażące, może dotyczyć przepisów prawa materialnego, przepisów o charakterze ustrojowym lub kompetencyjnym, jak również przepisów procesowych.

W orzecznictwie sądowym przyjęto, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt II SA 1425/96).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nie można zatem ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 514/11, LEX nr 1216741).

W niniejszej sprawie w podstawach prawnych decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności powołano przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit "b" i ust. 3, art. 103 ust 2, art. 104 ust. 3, art. 107 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Natomiast ust. 2 tego przepisu wskazuje w jakiej wysokości osoby wymienione w ust.1 obowiązane są wnosić opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi: 1) mieszkaniec, nie więcej niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, 3) gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej –w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W myśl ust. 3 tego przepisu w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2 a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Przepis art. 104 ust. 3 ustawy stanowi, że wysokość należności, o których mowa w ust.1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z ust. 1 tego przepisu wynika, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej uzależniona jest od wysokości dochodu i kryterium dochodowego osób zobowiązanych do jej uiszczenia, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit "b" ustawy (zstępni mieszkańca domu pomocy społecznej).

Pojęcie dochodu uregulowane zostało w art. 8 ust. 3 -13 ustawy; z treści ust. 3, wynika że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone przepisami o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze argument, iż decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na ustaleniu dochodu rodziny w sposób hipoteczny, szacunkowy i niezgodny ze stanem faktycznym.

W myśl art. 6 pkt 4 ustawy dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie.

Kolegium zasadnie przyjęło, iż organ wydający decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności w prawidłowy sposób ustalił we własnym zakresie wysokość dochodu rodziny skarżącej na podstawie zaświadczeń o zarobkach męża znajdujących się w aktach administracyjnych np. pismo zakładu pracy męża z dnia 4 stycznia 2011 r., i z dnia 16 września 2010 r. skoro skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ustawy, z którego wynika że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym osób, o których mowa w art. 103, czyli również małżonka, zstępnych i wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca w tym domu. Ponadto z treści ust. 5 b pkt 7 tego przepisu wynika, że sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ustala się na podstawie m in. zaświadczenia lub oświadczenia o wysokości wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, zawierającego informację o wysokości potrąconej zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne.

Dochód rodziny skarżącej stanowił zatem dochód męża z tytułu zatrudnienia.

Prawidłowe są również ustalenia organu wydającego decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności, iż skarżąca nie podlega ubezpieczeniom społecznym i zdrowotnym oraz że jej córka jest od dnia 8 lipca 2010 r. zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, co wynika z zaświadczenia ZUS z dnia 5 stycznia 2011 r. oraz że skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresie od 5 lutego 1999 r. do 3 września 2008 r., a utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła z powodu braku gotowości podjęcia zatrudnienia, co potwierdza zaświadczenie powiatowego urzędu pracy z dnia 31 grudnia 2010 r. Córka skarżącej od dnia 8 lipca 2010 r. jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, co potwierdza odrębne zaświadczenie tego urzędu z dnia 31 grudnia 2010 r.

Do dokonania tych ustaleń organ ten uprawniony był na podstawie wspomnianego wyżej art. 107 ust. 5 b pkt 9 ustawy pozwalającego na ustalenie sytuacji dochodowej rodziny na podstawie zaświadczenia albo oświadczenia o okresie zatrudnienia, w tym o okresach za które opłacane były składki na ubezpieczenie społeczne, oraz o okresach nieskładkowych, a także pkt 13 z którego wynika że sytuacja ta może być ustalona na podstawie decyzji starosty o uznaniu, odmowie uznania za osobę bezrobotną, utracie statusu osoby bezrobotnej.

Słuszne jest również stanowisko tego organu, iż rodzina skarżącej, o której mowa w art. 6 pkt 14 (osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące) składa się z pięciu osób, tj. skarżącej, jej męża, małoletniego syna, córki i wnuczki (wywiad środowiskowy z dnia 15 maja 2009 r.).

W świetle powyższego organ wydający decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności prawidłowo ustalił kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit "b" w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w kwocie 351 zł.

Tym samym zasadnie przyjęto, iż 250 % tego kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit "b" ustawy, wynosiło 877,50 zł (351 x 250%).

Ustalono, że dochód rodziny wyniósł w lipcu 2010 r. – 4284,73 zł i był niższy niż 250% kryterium dochodowego rodziny o kwotę 102,77 zł, w sierpniu 2010 r.- 3892,12 zł i był niższy niż 250% tego kryterium o kwotę 495,38 zł, we wrześniu 2010 r. -5.872,12 zł i był wyższy niż 250% kryterium o kwotę 1484,62 zł, w październiku 2010 r. – 5805,67 zł i był wyższy niż 250 % kryterium o kwotę 1418,17 zł, w listopadzie 2010 r. – 4582,70 zł i był wyższy niż 250 % kryterium o kwotę 195,20 zł, w grudniu 2010 r. – 5096,26 zł i był wyższy niż 250% kryterium o kwotę 708,76 zł.

Kolegium prawidłowo oceniło również, że przy ustaleniu opłaty w zmienionej wysokości organ pomocy społecznej wziął pod uwagę wysokość tej opłaty ponoszonej przez mieszkańca domu pomocy społecznej oraz pozostałych jego zstępnych, a także opłatę poniesioną przez gminę.

Nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieuwzględnienie przez organ pomocy społecznej okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, obejmujących koszty utrzymania czy inne wydatki rodziny, ponieważ nie mają one znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Obowiązek ten wynika bowiem z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, zaś powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do wydania przez organ administracji decyzji rozstrzygającej o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części (powołany wyżej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 562/08). Prawo do zwolnienia od tych opłat przewiduje art. 64 ustawy. Słusznie przy tym Kolegium podkreśliło, że uporczywy brak współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej uniemożliwił ocenę przez organ pomocy społecznej czy istnieją przesłanki uzasadniające zwolnienie jej w całości lub w części z obowiązku ponoszenia wspomnianej opłaty.

Brak umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy skarżącą a organem pomocy społecznej, wymienionej w art. 103 ust. 2 ustawy, również nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji, ponieważ skarżąca odmówiła podpisania tej umowy, co uzasadniało ustalenie wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 ust. 3 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit "b" i ust. 3 ustawy. Podkreślić należy, że obowiązek ponoszenia tych opłat powstaje, jak wyżej wskazano, z mocy prawa (art. 61 ust. 1 ustawy), zaś wspomniana umowa służy jedynie określeniu wysokości tych opłat. Podobnie decyzja administracyjna ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jedynie indywidualizuje obowiązek przewidziany w przepisach prawa.

Ocena decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Zatem nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okoliczność, iż w poprzednich latach skarżąca nie została zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie stanowi również nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, ponieważ w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postepowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postepowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 514/11, LEX nr 1216741).

Kwestionowanie zasadności skierowania ojca do domu pomocy społecznej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zmieniającej wysokość opłaty za pobyt w tym domu. Natomiast postępowanie w zakresie skierowania ojca do domu pomocy społecznej zostało zakończone odrębną decyzją.

Z tych względów zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.