II OSK 718/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-24	
Data wpływu	2023-04-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1366/22	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 840;  art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 45 ust. 3, art. 44 ust. 4, art. 2; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1366/22 w sprawie ze skargi P. B. i A. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.1549.2021.BS w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowalnych w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. odrzuca skargę kasacyjną A. K.; 2. oddala skargę kasacyjną P. B..	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1366/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. i A. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1549.2021.BS, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z 22 października 2021 r., nr 10/2022, w części wyznaczonego terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczono nowy termin do 31 października 2022 r.; a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy, tj. co do nakazania współwłaścicielom zabytkowej kamienicy przy ul. [...] w [...], tj. P. B. oraz Z. M., przeprowadzenia robót budowalnych w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu przez:

1. usunięcie wtórnej okładziny w partii przyziemia elewacji frontowej;

2. przywrócenie boniowania poprzez odtworzenie pierwotnego profilowania boni z uwzględnieniem oryginalnego materiału w miejscach, w których podczas remontu zostały zastąpione styropianem i masą utwardzalną;

3. reprofilację detalu architektonicznego elewacji frontowej;

4. przywrócenie pierwotnej kolorystyki elewacji frontowej kamienicy.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 października 2021 r., nr 10/2022, zapadła po wydaniu przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzji kasatoryjnej z dnia 10 sierpnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.131.2021.BS.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest elewacja ww. budynku, która stanowi element zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta [...], w obrębie ulic [...](decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków pod numerem [...] ww. zespołu urbanistyczno-architektonicznego). O ile więc strona skarżąca wskazuje, że budynek przy ul. [...] w [...] nie jest objęty indywidualną ochroną, jako samodzielny zabytek nieruchomy, o tyle rację miały organy obu instancji, uznając, że od daty wejścia w życie ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), zwanej dalej "u.o.z.", obiekt ten podlega ochronie konserwatorskiej, jako część chronionego historycznego układu urbanistycznego i wchodzącego w jego zakres historycznego zespołu budowlanego. Dla zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 19 lipca 2022 r., II OSK 2111/19). Mając to na względzie Sąd stwierdził, że roboty budowlane przy elewacji budynku wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym, z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W razie wykonania takich robót bez wymaganego pozwolenia zachodzą warunki do zastosowania dyspozycji z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., II OSK 1903/16). W ocenie Sądu, wobec niespornego w sprawie braku takiego pozwolenia konserwatorskiego po stronie inwestora, organ miał podstawy prawne do wstrzymania wszelkich robót budowlanych prowadzonych przy zabytku chronionym wpisem obszarowym, a następnie do nałożenia takich obowiązków, jakie wymienione zostały w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów w zakresie naruszenia wskazanych przepisów prawa cywilnego (art. 199 i art. 209 K.c.), normujących zarząd rzeczą wspólną, Sąd wyjaśnił, że są one błędne i nie uwzględniają specyfiki postępowania w sprawach związanych z ochroną zabytków. Po pierwsze, stosowne obowiązki materializują się na etapie udzielenia pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych przy zabytku. Po drugie, decyzja wydawana w trybie art. 43 ust. 1 u.o.z. wydawana jest wobec osoby, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach. Z reguły jest to inwestor, a w niniejszej sprawie ustalono, że osobami odpowiedzialnymi za wykonanie robót budowlanych jest P. B. i Z. M.. Po trzecie, użyte przez ustawodawcę dookreślenie obowiązku osoby samowolnie wykonującej roboty budowlane przy obiekcie, wchodzącym w skład zabytku – przez wskazanie w art. 45 ust. 3 u.o.z., że art. 44 ust. 4 stosuje się odpowiednio – prowadzi do wniosku, że decyzje wydawane w powyższym trybie mają za adresata tą osobę, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, gdyż ustawodawca wprost wskazuje, że taka właśnie osoba jest zobowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji.

Odnośnie do tego, że w decyzji organu I instancji został nałożony rygor natychmiastowej wykonalności i jednocześnie określono termin wykonania nakazu, to Sąd stwierdził, że wady decyzji organów obu instancji nie miały wpływu na wynik postępowania i podjęte w nim rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", a więc nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Bez prawnego znaczenia dla obowiązków skarżących, wynikających z decyzji Ministra, było istnienie rygoru natychmiastowej wykonalności; termin wynikał bowiem z określonej daty wykonania nakazu, ustalonej następnie przez organ odwoławczy na 31 października 2022 r.

W ocenie Sądu, organy administracyjne nie naruszyły art. 9 K.p.a. w zw. z art. 108 § 1 K.p.a., gdyż przepis ten nie dotyczy uzasadnienia decyzji, ale obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron w toku postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Sąd nie stwierdził też naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., zwłaszcza w sposób wskazywany w skardze i jej uzasadnieniu. Wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na ustaleniu przez organ przesłanek z art. 45 ust. 1 u.o.z., a więc tego, czy roboty budowlane przy części zabytku objętego wpisem obszarowym były legalne, a nie tego, czy poprawiały one wizualnie lub technicznie stan tego obiektu. Te bowiem okoliczności badane byłyby przez organ konserwatorski, gdyby inwestor wystąpił o stosowną w myśl art. 36 ust. 1 zgodę, jak również miały znaczenie dla treści rozstrzygnięcia (nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu). Dlatego też argumentacja skarżących dotycząca poprawy efektu wizualnego lub stanu technicznego zabytku nie ma znaczenia prawnego dla zastosowania przez organ art. 45 ust. 1 u.o.z. Organ konserwatorski działa w takim postępowaniu w warunkach związania treścią tego przepisu i musi wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie – w wypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru jakiekolwiek roboty budowlane.

Dlatego twierdzenia skarżących jakoby "w sprawie należało przeprowadzić bardziej wnikliwą analizę faktyczną efektu wizualnego wykonanych prac, a przede wszystkim należało przeprowadzić (...) dowód z opinii biegłego" Sąd ocenił jako niezasadne. Poza tym organy konserwatorskie dysponują własną wiedzą merytoryczną w zakresie regulowanym ustawą o ochronie zabytków. Powołanie zaś w takim zakresie biegłego może być dopuszczalne nie wtedy, gdy strona się tego domaga, ale wyłącznie wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, których organ nie posiada (art. 84 § 1 K.p.a.). Dopuszczenie zaś wniosku dowodowego strony jest wówczas konieczne, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). W tej zaś sprawie organ ustalał przesłanki z art. 45 ust. 1 u.o.z., a więc okoliczności uzasadniające wnioski o powołanie biegłego nie miały znaczenia w sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia "(...) art. 10 par. 1 kpc poprzez brak umożliwienia skarżącym (przed wydaniem decyzji przez organ II instancji) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", Sąd stwierdził, że o ile pełnomocnik skarżących miał na myśli art. 10 § 1 K.p.a., to skuteczność podniesienia tego zarzutu wymagała wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie ich realizację, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do kwestionowania przez skarżących zasadności nałożonego nakazu jako mającego na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, Sąd stwierdził, że wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w art. 45 ust. 1 u.o.z., jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony jest uznaniu organu, jest uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych. Organ konserwatorski ustala więc, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej. Przyjmując takie rozwiązanie, organ konserwatorski ma jednak obowiązek – jako specjalistyczny organ ochrony zabytków – określenia rodzaju robót budowlanych, jakie mają być wykonane (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2035/19). To bowiem rozwiązanie (stosowane zamiast nakazu przywrócenia stanu poprzedniego) jest rozwiązaniem najmniej uciążliwym dla inwestora, a czasem też i jedynie możliwym technicznie do wykonania. Wybór ten powinien być przez organ uzasadniony zgodnie z wymogami odnoszącymi się do decyzji uznaniowej. "Doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu", w odróżnieniu od przywrócenia stanu poprzedniego, oznacza więc wykonanie robót budowlanych w sposób uwzględniający walory historyczne obiektu, w tym dotychczasowy jego wygląd z zastosowaniem niezbędnych materiałów i technologii, z uwzględnieniem charakterystycznych cech zabytkowego obiektu (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., II OSK 1215/11). Organ konserwatorski w decyzji pierwszoinstancyjnej za sposób działania nakazywany inwestorowi, mający doprowadzić zabytek do najlepszego stanu, uznał wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych, a ich rodzaj i zakres w swej decyzji uzasadnił. Tym samym, niezasadny był zarzut naruszenia art. 80 K.p.a., gdyż w takim zakresie organ dokonał swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów istotnych dla określenia obowiązków inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli P. B. i A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że przytoczone przez skarżącego naruszenia prawa materialnego i procesowego wyrażone w skardze "zwykłej" w punktach od 1 do 14, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wymienione wyżej naruszenia dotyczą:

1) naruszenia prawa materialnego – art. 199 K.c. przez przyjęcie, że P. B. może samodzielnie prowadzić roboty budowlane, do których zobowiązuje go Miejski Konserwator Zabytków w przedmiotowej decyzji oraz, że prace te jako przekraczające zakres zwykłego zarządu nie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli;

2) naruszenia prawa materialnego – art. 209 K.c. przez przyjęcie, że roboty budowlane, o których mowa w decyzji są czynnościami zachowawczymi i mogą być wykonane samodzielnie przez jednego ze współwłaścicieli;

3) błędnego ustalenia kręgu osób prowadzących inwestycję, albowiem organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności, który ze współwłaścicieli jest inwestorem, podając jedynie, że wynika to z ustnych oświadczeń obecnych współwłaścicieli. Nie jest to zdaniem skarżącego wystarczające, aby obciążyć tylko jego kosztami ewentualnych prac. Podniesiono, że stronami powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości i do nich wszystkich powinien być skierowany ewentualny nakaz wykonania określonych czynności (naruszenie art. 28 K.p.a.);

4) naruszenia prawa materialnego – art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez błędne przyjęcie, że doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu powinno odbyć się akurat w sposób wskazany w punktach 1-4 decyzji MKZ z 22 października 2021 r.;

5) naruszenia prawa materialnego – art. 8 ust. 2 pkt 1 u.o.z. przez błędne przyjęcie, że kamienica w [...] przy ul. [...] jest zabytkiem nieruchomym, gdyż nie jest ona wpisana do rejestru zabytków w formie odrębnej księgi zabytków, a samo umieszczenie jej w obszarze chronionego układu urbanistycznego nie uzasadnia zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.;

6) naruszenia prawa materialnego – art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. przez przyjęcie, że P. B. prowadził prace budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru;

7) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania – art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:

- brak podjęcia przez organ II instancji działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego nieruchomości (jest to istotne, albowiem stan faktyczny kamienicy nie jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji, na elewacji bowiem nie ma żadnych elementów styropianowych). Jest to jeden z zarzutów "organu pozwanego", który mimo zgłaszanych wątpliwości nie został wyjaśniony;

- brak odniesienia się do zdjęć po wykonaniu prac (załączone do odwołania);

- nieprzeprowadzenie przez organ II instancji wnioskowanego w odwołaniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, że zastosowana kolorystyka nie wpływa negatywnie na obraz nieruchomości ani nie powoduje "dysonansu estetycznego istotnego dla całego zespołu zabudowy ulicy";

- uniemożliwienie P. B. uczestnictwa w oględzinach, uniemożliwienie złożenia przez niego wyjaśnień oraz brak rzetelnego wyjaśnienia podstaw wydanej decyzji (nakazu);

- niebranie pod uwagę okoliczności kwestionowanych przez skarżącego w toku całego postępowania i brak próby chociażby dążenia do wyjaśnienia przedstawionych przez skarżącego wątpliwości;

8) błędnego przyjęcia, że po wykonanych pracach elewacja traci na wartości, albowiem jest wręcz przeciwnie – nieruchomość wygląda znacznie lepiej i komponuje się z otoczeniem. Zabezpieczenie elewacji nieruchomości nie spowodowało szkody dla tej nieruchomości ani nie obniżyło jej wartości zabytkowej;

9) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania – art. 7 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie załatwienia sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

10) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania – art. 11 K.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania stron, albowiem organy nie wyjaśniły dlaczego przeprowadzone prace "szkodzą zabytkowi i obniżają ich wartość", nie podają które, zdaniem organu, materiały są niewłaściwe i dlaczego. Wreszcie organy nie dokonują analizy innych nieruchomości znajdujących się w okolicy, by wyjaśnić, czym nieruchomość przy ul. [...] różni się od innych, które są w okolicy;

11) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania – art. 10 § 1 kpc [powinno być "K.p.a."] przez brak umożliwienia skarżącemu (przed wydaniem decyzji przez organ II instancji) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

12) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli sądowoadministracyjnej w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna A. K. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna; natomiast skarga kasacyjna P. B. podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl art. 141 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Zgodnie z art. 142 § 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek.

Z ww. przepisów wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którym oddalono skargę jest strona postępowania, która wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku, a następnie odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony temu wnioskodawcy.

Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wystąpił jedynie P. B. i tylko temu skarżącemu został doręczony odpis wyroku wraz z uzasadnieniem na ręce jego pełnomocnika. Oznacza to, że stosownie do ww. przepisów A. K. nie przysługiwało uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej. Dlatego wniesioną przez A. K. skargę kasacyjną należało odrzucić jako niedopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej P. B. wskazać należy, że zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej P. B. naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej eksponują kwalifikowane naruszenie prawa, jakim jest "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., którego to naruszenia miałby błędnie nie stwierdzić Sąd I instancji. Otóż Sąd I instancji nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ w ogóle nie doszukał się naruszenia prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ze skutkiem ex tunc. Poza tym w odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" skarga kasacyjna jest nieprzekonująca, ponieważ – pomimo trafnego uchwycenia istoty tej przesłanki, która polega na łącznym uwzględnieniu trzech elementów: (1) oczywistości naruszenia prawa, (2) charakteru przepisu, który został naruszony oraz (3) racji ekonomicznych lub gospodarczych, czyli skutków, które wywołuje decyzja – nie wykazano aby w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Już chociażby z tej przyczyny wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu skarżącemu wskazania wymaga, że dla wykazania przesłanki "rażącego naruszenia prawa" nie jest wystarczające samo powołanie się na "poważne konsekwencje prawne i finansowe" dla skarżącego, a wynikające z nałożonego nakazu. Są to bowiem normalne i akceptowalne skutki społeczno-gospodarcze związane z ochroną zabytków dla podmiotu, który dopuścił się samowolnych robót budowlanych dotyczących chronionej konserwatorsko substancji budynkowej (w niniejszej sprawie elewacji kamienicy; a nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa elewacja jako wpisująca się w układ zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta [...], w obrębie ulic [...], podlega ochronie wynikającej z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków pod numerem [...] ww. zespołu urbanistyczno-architektonicznego; stąd w ramach zarzutów dotyczących naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 2 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie można skutecznie kwestionować przedmiotu postępowania jako nieobjętego ochroną konserwatorską, bo sam budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków; z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. wynika, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi).

Co do legalności wskazania podmiotu, do którego organy konserwatorskie skierowały nakaz, w sprawie trafnie wyjaśniono, że z perspektywy treści art. 45 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 3 i art. 44 ust. 4 u.o.z. nie mają znaczenia wskazywane przez skarżącego art. 199 K.c. i art. 209 K.c., ponieważ to do osoby, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach, kieruje się stosowne nakazy konserwatorskie. Oczywiście nie wyklucza to możliwości uzyskania przez taką wskazaną osobę stosownych zgód, w ramach dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w odrębnym postępowaniu zmierzającym przed organem architektoniczno-budowlanym do uzyskania pozwolenia na budowę. W tym jednak kontekście wymagane będzie rozważenie przez organ architektoniczno-budowlany, z uwzględnieniem art. 2 u.o.z., na ile nakaz konserwatorski z punktu widzenia ochrony interesu społecznego jest nośnikiem prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, ale wyłącznie w zakresie nakazanych robót, co należy odróżnić od "zwykłej" zgody konserwatorskiej na prowadzenie robót budowlanych w obrębie zabytku na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. Dlatego dla legalności wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z. nakazu przedwczesne są obawy skarżącego o braku wyrażenia zgody przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w obrębie przedmiotowej elewacji kamienicy.

Odnośnie do wskazywanego w skardze kasacyjnej braku udziału pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu przed organami konserwatorskimi, to skarżący nie może skutecznie w imieniu innych podmiotów formułować stosownych zarzutów. Tego rodzaju zarzuty nie dotyczą bowiem praw i obowiązków procesowych skarżącego – tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano kto konkretnie został pominięty w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym brali udział współwłaściciele nieruchomości. Poza tym braku skierowania nakazu do wszystkich współwłaścicieli skarżący nie może utożsamiać z brakiem ich udziału w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto skarżący nie może skutecznie twierdzić, że stosowny nakaz powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że współwłaściciele złożyli przed organem administracyjnym stosowne oświadczenia wskazujące na osoby, które były odpowiedzialne za wykonanie samowolnych robót budowlanych w obrębie chronionej konserwatorsko elewacji kamienicy. W skardze kasacyjnej nie zawarto żadnego przekonującego wywodu, który mógłby prowadzić do stwierdzenia, że także pozostali współwłaściciele dopuścili się naruszenia przepisów o zabytkach przez samowolne działania inwestycyjne.

W skardze kasacyjnej nie podważono także oceny Sądu dotyczącej merytorycznej zasadności zakresu nałożonego nakazu. W skardze kasacyjnej w tym zakresie odwołano się do "faktycznego efektu wizualnego", jednak coś co wygląda ładnie, schludnie wcale nie oznacza, że przedstawia wartości chronione konserwatorsko. W niniejszej zaś sprawie na podstawie dokonanych ustaleń oceniono, że przeprowadzone prace bez nadzoru konserwatorskiego mają negatywny wpływ na stan zachowania zabytkowej kamienicy i negatywnie wpływają na zabytkowy zespół urbanistyczno-architektoniczny. Szczególnie jako rażące uznano zastosowanie ahistorycznego materiału, tj. styropianu oraz zniszczenie detalu architektonicznego. Ponadto wskazano, że zastosowana kolorystyka nie podkreśla bogatego światłocienia detalu architektonicznego i stanowi wizualną dominantę w kontekście sąsiedniej zabudowy. Uznano, że brak poszanowania dla detalu oraz nieuzasadnione i pozbawione rzetelnych podstaw zastosowane materiały zniekształcają pierwotną formę budynku i prowadzą do zafałszowania historycznego przekazu. A zatem przy tej ocenie nie chodzi niejako o wizualne wrażenia, ale przede wszystkim detale i rodzaj użytych materiałów budowlanych. W tych warunkach jako gołosłowne należy traktować stanowisko skarżącego, że wykonane samowolnie roboty budowlane nie uszczuplają ani nie umniejszają obiektywnego stanu zabytku, ponieważ jest wręcz przeciwnie. Jeżeli skarżący z taką oceną organów konserwatorskich się nie zgadzał to najpóźniej na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej powinien wykazać swoje racje, a nie zasłaniać się tym, że organy nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy mamy do czynienia z wyspecjalizowanymi organami z zakresu ochrony zabytków. Oznacza to, że tylko w sytuacji gdy organ nie byłby w stanie samodzielnie ocenić przedmiotu postępowania to powinien uzyskać opinię biegłego, a taka ocena mieści się w normie prawnej wynikającej z art. 84 § 1 K.p.a. Nie oznacza to, że strona postępowania ferująca swoje stanowisko nie mogła w trakcie postępowania przedstawić stosownej opinii biegłego na potwierdzenie swoich tez, co i tak nie miałoby z założenia charakteru przesądzającego o wyniku postępowania, lecz podlegałoby ewentualnej ocenie z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. W omawianym zakresie nie można zatem doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia zasad prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) – tym bardziej, że skuteczność sformułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że wskazywane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Na to zagadnienie prawne niewadliwie wskazał Sąd I instancji w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Także w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy odnotować, że to m.in. skarżący wniósł odwołanie, a w trakcie postępowania odwoławczego nie pojawiły się żadne nowe dowody lub uwagi, z którymi miałby zapoznać się skarżący, w sytuacji gdy organ I instancji zawiadomieniem z dnia 15 września 2021 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które powróciły do tego organu na skutek wydanej przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzji kasatoryjnej z dnia 10 sierpnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.131.2021.BS.

Z przedstawionego wywodu nie wynika aby Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, o jakiej mowa w art. 1 p.p.s.a. Poza tym przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa jedynie zakres regulacji p.p.s.a.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

W pkt I sentencji wyroku orzeczono o odrzuceniu skargi kasacyjnej A. K. na podstawie art. 180 p.p.s.a. w związku z art. 178 p.p.s.a. oraz art. 142 § 2 p.p.s.a., art. 173 § 2 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a.