Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. S., P. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala sprzeciw.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "K.p.a.") oraz na podstawie art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.-dalej: "P.b.") po rozpatrzeniu odwołania I. i Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) z dnia [...] roku nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie budowy naziemnej instalacji fotowoltaicznej zlokalizowanej w miejscowości W. przy ul. [...], gmina M. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Z uzasadnienia wynika, że pismem z dnia 19 lutego 2018 r. I. i Z. B. zwrócili się do PINB z prośbą o kontrolę inwestycji budowy elektrowni fotowoltaicznej przy ul. [...] w W. Gmina M. Wskazali, iż od strony południowej na całej długości działki w dwóch rzędach są instalacje fotowoltaiczne. Instalacje są około 1 m od granicy działki i sięgają około 4,5 metra wysokości w najwyższym punkcie. W odpowiedzi na wezwanie PINB P. S. nie przedstawił dokumentów ma prowadzoną inwestycję stwierdzając jednocześnie, że zgodnie z P.b. takie nie były wymagane .

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy elektrowni fotowoltaicznej na wskazanej nieruchomości.

ŚWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. i Z. B., uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy elektrowni fotowoltaicznej.

ŚWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. i Z. B., uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] roku PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy elektrowni fotowoltaicznej w miejscowości W. przy ul. [...], gmina M.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] ,ŚWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

J. i P. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw na decyzję ŚWINB z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 183/19 WSA w Gliwicach oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wskazał, że: "punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. W szczególności należy ustalić, czy sprawie mamy do czynienia tylko i wyłącznie z instalacją fotowoltaiczną, której budowa zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 i art. 30 ust. 1 p.b. nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czy też zakres robót był szerszy, wymagający uprzedniego dopełnienia stosownych formalności. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że instalacja została umocowana na konstrukcji, która może stanowić budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a co wymaga dokładnego ustalenia i rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z tym przepisem budowlą są fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ustalenia faktyczne mają dotyczyć także instalacji z rur, znajdującej się w obwodzie podmurówki ogrodzenia. Konieczne jest wyjaśnienie, jaki ma to związek z zamontowaną instalacją fotowoltaiczną. Ustalenie, że przedmiotowa konstrukcja znajduje się na terenie objętym pozwoleniem na budowę, będzie wymagało zweryfikowania, czy projekt zagospodarowania terenu przewiduje tego typu obiekty, a jeśli nie, dokonania kwalifikacji wykonanych robót. Ma rację WINB, że nawet jeśli przedmiotowa inwestycja jako całość nie wymagała pozwolenia na budowę, to nie oznacza, że nie może zostać poddana ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 p.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa wart. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 p.b. (zob. uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 października 2016 138 §2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.) r., sygn. II OPS 1/16)." Sąd zaakcentował przy tym, że wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze.

Dnia [...] r. PINB wydał decyzję nr [...] którą nakazał J. i P. S. rozbiórkę wybudowanej naziemnej instalacji fotowoltaicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i P. S. - reprezentowani przez pełnomocnika, podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77, 10, 107 § 1 K.p.a, , a także art. 29 ust. 2 pkt 16 i art. 3 pkt 3 P.b.

ŚWINB mocą decyzji z dnia [...] r., nr [...] uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że zarówno ŚWINB w swojej poprzedniej decyzji, jak i WSA w Gliwicach nakazały zweryfikować organowi I instancji, czy na działce prowadzona jest budowa i czy nie doszło do odstępstwa od projektu budowlanego. Podkreślił, że ustalenia w tej kwestii rzutują na właściwy w sprawie tryb postępowania.

PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy elektrowni fotowoltaicznej.

ŚWINB mocą decyzji z dnia [...] r., nr [...] uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem ŚWINB umorzenie postępowania nastąpiło bez podstawy prawnej. Podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzjach z dnia [...] r oraz dnia [...] r., iż: "Przede wszystkim należy podnieść, że tut organ odwoławczy nie podziela stanowisko organu powiatowego, co do przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia tylko i wyłącznie z instalacją fotowoltaiczną, której budowa zgodnie z art 29 ust 2 pkt 16 Prawa budowlanego nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Należy zauważyć bowiem, że instalacja ta została umocowana na konstrukcji, która w ocenie tut organu stanowi budowlę w rozumieniu art 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem budowlą są fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wskazał nadto, iż w dalszym ciągu nie ustalono, w jakim celu te obiekty zostały wykonane oraz do czego służy instalacja rur znajdująca się w obwodzie podmurówki ogrodzenia oraz jaki ma to związek z zamontowaną instalacją fotowoltaiczną. (...) Wyraził opinię, iż ustalenie, że przedmiotowa konstrukcja znajduje się na terenie objętym pozwoleniem na budowę, będzie wymagało zweryfikowania, czy projekt zagospodarowania terenu przewiduje tego typu obiekty, a jeśli nie dokonania kwalifikacji wykonanych robót." Zauważył dalej, że wyrokiem z 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 183/19 WSA w Gliwicach oddalił sprzeciw od decyzji ŚWINB z dnia [...] r., a jednocześnie związał organy orzekające w sprawie oceną prawną i wskazał, że brak jest definicji legalnej urządzenia fotowoltaicznego. Zdaniem Sądu zarówno panel jak i kolektor fotowoltaiczny stanowią urządzenia fotowoltaiczne w znaczeniu o którym mowa w art 29 ust 2 pkt 16 P.b. Sąd określił również, że przepis nie stawia żadnych ograniczeń co do sposobu montażu urządzenia fotowoltaicznego, a to oznacza, że każdy sposób montażu urządzenia fotowoltaicznego jakim jest panel lub kolektor korzysta z takiego zwolnienia.

ŚWINB odnosząc się do stanowiska PINB podtrzymał swoje stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania robót, które wykraczają poza montaż instalacji fotowoltaicznej. ŚWINB zauważył, że instalacja ta została umocowana na konstrukcji, która w ocenie organu odwoławczego stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie wykonano fundamenty, które to działanie wymagało uzyskania odpowiedniego pozwolenia. Powyższe zostało potwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych przez ŚWINB w dniu [...] r., w celu ustalenia posadowienia urządzenia fotowoltaicznego. Wobec ustaleń dokonanych podczas oględzin jeżeli inwestor nie dysponuje takim pozwoleniem, zasadnym, a wręcz koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 P.b. W ocenie ŚWINB wykazane uchybienia są o tyle istotne, że organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.. Jednocześnie ŚWINB wskazał, że PINB zobowiązany jest przeprowadzić ponowne postępowanie w oparciu o wskazania przedstawione przez ŚWINB w treści niniejszego rozstrzygnięcia.

Powyższą decyzję zaskarżyli sprzeciwem przez pełnomocnika J. S. i P. S. zarzucając naruszenie:

1. art. 29 ust.2 pkt 16 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie, że konstrukcja na której umocowano mikroinstalację fotowoltaiczną stanowi budowlę i wymaga pozwolenia na budowę,

2. art. 77 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i przyjęciu, że strona wykonała roboty wykraczające poza montaż instalacji fotowoltaicznej,

3. art. 80 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu orzeczenia całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy, w szczególności charakteru urządzeń, z których to jasno wynika, iż stanowią opisane w ustawie Prawo budowlane urządzenia fotowoltaiczne podlegające zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów wskazano m. in., że instalacja fotowoltaiczna strony w całości jest urządzeniem technicznym niewymagającym wystąpienia o pozwolenie na budowę, jak również dokonania zgłoszenia. Nadto, jest całkowicie zgodna z m.p.z.p., zaś zabudowane na działce w podmurówce ogrodzenia przepusty nie stanowią sieci. Warunek stawiany przez ustawodawcę, a dotyczący mocy elektrycznej został spełniony. Panele są połączone szeregowo, dzięki czemu całkowita maksymalna moc wybudowanej mikroinstalacji stanowi sumę mocy poszczególnych paneli i wynosi w zaokrągleniu 30kW, która zgodnie z ustawą nie przekracza wskazanych w przepisach 40kW. Gdyby nawet uznać wykonaną przez stronę mikroinstalację za farmę fotowoltaiczną, to i tak będzie ona stanowiła urządzenie infrastruktury technicznej. Wybudowana na działce instalacja jest urządzeniem technicznym, które w świetle przepisów prawa budowlanego jest związane z obiektem budowlanym (budynkiem) i które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 ust. 9 P.b.). Nie ma fizycznej możliwości, aby panele "wisiały w powietrzu" bez żadnego elementu, który je podtrzymuje. Przedmiotowa mikroinstalacja, wraz z całą konstrukcją i stopami fundamentowymi, stanowi zatem instalację fotowoltaiczną, która jest urządzeniem technicznym i jako taka musi być postrzegana. Z treści art. 3 pkt 3 P.b. nie wynika, że trwałe związanie z gruntem jest decydujące dla spełnienia definicji budowli.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tj. Dz.U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej " p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: "K.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. na stronie http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB), którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) z dnia [...] r., umarzającą postępowanie w sprawie budowy naziemnej instalacji fotowoltaicznej, zlokalizowanej w miejscowości W. przy ul. [...], gmina M. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Analiza postanowień wymienionych wyżej przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 K.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania organu I instancji co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Wyjaśnienia wymaga także, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w związku z art. 136 K.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "K.p.a."). Organ I instancji uznał, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. ŚWINB nie zgodził się z tym stanowiskiem wskazując w szczególności na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt. II SA/Gl 183/19. Wskazał, że skoro w niniejszej sprawie wykonano fundamenty, które to działanie wymagało uzyskania odpowiedniego pozwolenia, a inwestor nie dysponuje takim pozwoleniem, to koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 P.b. Sąd uznaje za słuszne stanowisko ŚWINB, iż postepowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe.

W doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2009; str. 390 i nast.) zasadnie podnosi się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Biorąc pod uwagę, że celem wszczętego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a) zasadny jest pogląd, że przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Wobec powyższego, w pełni należy podzielić prezentowany od dawna w orzecznictwie pogląd, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej - mogącej być przedmiotem postępowania.

Wobec powyższego uzasadnione było wydanie przez ŚWINB decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu I instancji została wydana również z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazanych wad nie da się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec faktu, iż Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 64e w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.