Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie "[...]" wystąpiło do Urzędu Miasta w D. o udostępnienie informacji: "Akta wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy terenu prowadzonych przez UM w D., gdzie pełnomocnikiem strony/stron był J. B. lub W. B.". Burmistrz D. pismem z dniu 30 sierpnia 2011 r. wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku przez wykazanie interesu publicznego do uzyskania wnioskowanych danych oraz wskazania okresu, za który dane miałyby być udostępnione.

Pismem z dnia 5 września 2011 r. zainteresowany poinformował, że "brak jest podstaw prawnych i faktycznych do żądania wykazania interesu publicznego do uzyskania wnioskowanych danych".

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Burmistrz D. wskazując na art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej ustawa i art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając decyzję, podał, że zgodnie z art. 3 powołanej ustawy uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe wtedy, gdy istnieje szczególnie istotny interes publiczny.

W związku z powyższym na podstawie art. 14 ustawy wezwał wnioskodawcę o wskazanie interesu publicznego, który w odpowiedzi na powyższe pismo zarzucił brak podstawy do wezwania o uzupełnienie wniosku.

W związku z tym, że wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie "[...]". Zarzuciło wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i wniosło o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Uzasadniło swoje twierdzenia i wnioski tym, że jak wskazało występują różnice w stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na to, czy wnioskodawca jest stroną postępowania administracyjnego; reasumując, że ustawa ta ma zastosowanie tylko do akt sprawy administracyjnej, w których wnioskodawca nie jest stroną postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 16 ust. 1 omawianej ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazało na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Dalej podano, że ograniczenie prawa, o którym mowa wyżej, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji określa ustawa.

Aktem prawnym regulującym dostęp do informacji publicznej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W myśl art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Dalej w art. 2 postanowiono, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania Informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 ). Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2). Stosownie do art. 4 ustawy obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzy publicznej wykonującej zadania publiczne m.in. na organach władzy publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Przywołano również, w całości treść art. 6 ust. 1 stanowiącego jaka w szczególności informacja publiczna podlega udostępnieniu.

Uznano, że z analizy przytoczonych przepisów prawa wynika, że zainteresowanemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej wytworzonej lub odnoszącej się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną.

Odnosząc się zaś do odwołania stwierdzono, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, oraz, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował żądanie odwołującego się jako wniosek o uzyskanie informacji publicznej przetworzonej. Zawierał on bowiem żądanie uzyskania informacji publicznej ale także wskazywał na kryteria, na podstawie których dana informacja miała być opracowana. Oznacza to że uzyskanie takiej informacji, jak wynika z powołanego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ przywołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I SOK 1347/05, w którym stwierdził, że pojęcie interesu publicznego, jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym ustawowej definicji oraz, że "interes publiczny odnosi się do funkcjonowania państwa, oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu". Przywołał też wypowiedź tego Sądu, że "w kwestii udzielenia przez organ administracji państwa informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów".

Kolegium podkreśliło, że od ogólnej zasady wyrażonej w art. 2 ustawy, że udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od wykazania interesu prawnego lub faktycznego, postanowienie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wyjątkiem od tej zasady, przewidującym wykazanie przez zainteresowanego uzyskaniem przetworzonej informacji publicznej, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ ponownie podkreślił, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną a skoro odmówił on wykazania interesu publicznego należało odmówić udostępnienia takiej informacji.

Skargę na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie złożył wnioskodawca. Podał, że spór dotyczy oceny czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Należy zatem dokonać rozróżnienia pomiędzy informacją publiczną prostą a przetworzoną. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia informacji przetworzonej. Stwierdził, że wpłynięcie każdego wniosku o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia odpowiednich czynności dokonania analizy czy, żądana informacja jest informacją publiczną, czy ją posiada – co często wiąże się z przejrzeniem archiwum. Takie czynności są zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku i nie decydują o rodzaju informacji. Zatem fakt odszukania informacji na podstawie określonych kryteriów nie decyduje o tym, że informacja jest informacją przetworzoną. Nie zmienia również charakteru informacji, z prostej na przetworzoną konieczność usunięcia pewnych danych z uwagi na ochronę danych osobowych, gdyż jest to realizacja obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy. Anonimizacja nie jest przetworzeniem informacji na co wskazuje również orzecznictwo administracyjne. Według skarżącego odmienne stanowisko w tej sprawie spowodowałoby ograniczenie prawa do informacji publicznej, wiązałoby się z koniecznością wykazania interesu publicznego. To zaś jest sprzeczne z celem ustawy oraz jej podstawowymi zasadami opisanymi w powołanym art. 2 ustawy, a także art. 61 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Istotnie zgodzić się należy ze skarżącym, że istotną sporu jest ocena żądanych przez niego informacji. Według organu jest to informacja przetworzona, w ocenie skarżącego informacja prosta.

Rozróżnienie to jest istotne dla sprawy gdyż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, żądanie udostępnienia informacji publicznej wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego w ich uzyskaniu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że mimo wezwania przez organ I instancji wnioskodawca odmówił wykazania tej przesłanki.

W tej sytuacji istotna jest treść wniosku; mówił on iż skarżący wnosi "o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie – akta wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy terenu – prowadzonych przez UM D., gdzie pełnomocnikiem strony/stron był Pan J.B. lub Pan W.B.. Proszę o udostępnienie akt wraz z ewentualną możliwością ich skopiowania".

Dodatkowo w piśmie z dnia 5 września 2011 r., w którym stwierdził, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wykazania interesu publicznego do uzyskania wnioskowanych danych do czego wzywał organ, wyjaśnił, że wnosi o udostępnienie informacji od 1 stycznia 2000 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o informacji publicznej – prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do:

1) uzyskania informacji publicznej w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

ust. 2 Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej rozszerzającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Jak wynika z powołanego przepisu określa on przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, ale w ust. 1 pkt 1 ustawy ogranicza prawo do informacji publicznej stanowiąc, że dostęp do uzyskania informacji przetworzonej jest uzależniony od wykazania istnienia przesłanki szczególnie istotnej dla interesu publicznego.

Istotnie trafnie zauważa skarżący, że ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej.

Lukę tę wypełnia literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dokonały podziału informacji publicznej na prostą i przetworzoną.

M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda w Biuletynie informacji publicznej. Informacja administracyjna, Wrocław 2005, s. 87, wskazują, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie, nie staje się przez to informacją przetworzoną. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 września 2005 r. II SA/Kr 984/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. IV SAB/Wr 47/05 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r. 4 II SA/Ka 2633/03, uznały, że informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji. Nieraz o tym charakterze informacji przesądza rozmiar i zakres żądanej informacji. W ocenie Sądu domaganie się 100 wariantów dokumentu przekracza granice normalnego korzystania z informacji publicznej, wymaga sporządzenia zestawień i opracowań – ma zatem charakter informacji przetworzonej; charakterystyczna dla oceny rodzaju żądanej informacji jest również decyzja Prezesa WSA z dnia 21 lipca 2005 r. V inf/S0412/7/05/. Z jej uzasadnienia wynika iż żądanie udostępnienia wokandy jest informacją publiczną, prostą. Natomiast wniosek o wykazanie wszystkich wokand z jednego miesiąca przesądza, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Ich wydanie musi być poprzedzone odpowiednim przygotowaniem – usunięcia danych umożliwiających identyfikację podmiotów i ciężar wskazanej obróbki obciąża sąd i wskazuje na gospodarczy cel żądania. To zaś sprawiałoby, że sąd staje się organem usługowym, angażującym przekazane mu z budżetu państwa środki na przetwarzanie tych dokumentów.

Intencją ustawodawcy w art. 3 ust. 1 pkt 1 było podporządkowanie interesu prywatnego interesowi publicznemu. Ma on stanowić ochronę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji przed dużą ilością wniosków, które dotyczą informacji przetworzonej. Brak tego przepisu mógłby spowodować wzrost zatrudniania w administracji a nawet paraliż pracy.

Przenosząc dokonane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, świadczy o tym nie tylko okres za jaki mają być przeszukane określone materiały – 11 lat ale również kryteria – mają to być sprawy, w których występowały w charakterze pełnomocników wskazane przez wnioskodawców osoby. Oczywistym jest, że nakład pracy w zrealizowaniu wniosku jest duży, wymaga sprawdzenia – wyszukania wszystkich spraw o ustalenie warunków zabudowy terenu, przez okres 11 lat. Następnie przejrzenie ich pod kątem czy występują w nim wskazane osoby.

Nie są to zatem typowe czynności związane w odszukaniem konkretnej sprawy, której dotyczy wniosek i dokonanie anonimizacji, o których mowa w skardze. Jest to zakreślona na dużą skalę praca.

W tych warunkach organ był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy o wykazanie szczególnego interesu publicznego, w uzyskaniu danych. Skoro jednak zainteresowany nie wykazał istnienia tej okoliczności – decyzja o odmowie zrealizowania wniosku była uzasadniona.

Dlatego też Sąd w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak wyżej.