Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 313/17 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Zarządu Gminy w D. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu dróg gminnych położonych na terenie gminy D. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

W dniu 27 marca 2017 roku S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Zarządu Gminy w D. z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu dróg gminnych położonych na terenie gminy D.

Wniesienie skargi poprzedziło skierowane do organu w dniu 23 stycznia 2017 r. - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g.") - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Gminy w D. w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż została ona wniesiona z uchybieniem terminu, bowiem skarżący pismem z dnia 23 marca 2015 r. skierował do organu wniosek o uchylenie kwestionowanej uchwały, na który to wniosek organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 313/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") - odrzucił skargę S. S. na wskazaną wyżej uchwałę Zarządu Gminy w D. z dnia [...] kwietnia 2001 r.

Sąd I instancji przywołując treść art. 101 ust. 1 u.s.g., podniósł, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne i nie są wezwaniami w rozumieniu powyższego przepisu. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 27 marca 2017 r. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Zarządu Gminy w D. z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu dróg gminnych położonych na terenie gminy D., która została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jednakże z dokumentacji przesłanej przez organ wynika, że strona już wcześniej, tj. pismem z dnia 25 marca 2015 r. skierowała do organu wniosek o uchylenie uchwały. W treści tego pisma jego autor sprzeciwił się zaliczeniu polnej drogi przebiegającej przez stanowiące jego własność działki nr ewid. [...],[...] i [...] do kategorii dróg gminnych i wpisania ich do wykazu dróg gminnych, co – zdaniem autora pisma – jest działaniem niezgodnym z prawem. Organ pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. udzielił odpowiedzi na wskazane pismo skarżącego. Zdaniem Sądu lektura pisma skarżącego z dnia 25 marca 2015 r. potwierdza, iż – choć nie zostało ono zatytułowanie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a "wniosek o uchylenie uchwały" – w istocie stanowi ono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które powinno poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji ponowne skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie otworzyło prawa i terminu do wniesienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości, wniósł S. S.. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie niekompletnych akt administracyjnych sprawy oraz bez wskazania w treści uzasadnienia interpretacji przez Sąd oświadczeń woli i wiedzy stron prezentowanych w korespondencji, co w efekcie doprowadziło do przedwczesnego odrzucenia skargi i uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego postanowienia,

2) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, iż pismo skarżącego z dnia 25 marca 2015 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podczas gdy pismo to stanowiło jedno z pism w trakcie prowadzenia działań mających na celu polubowne zakończenie sprawy pomiędzy stronami oraz pismo to nie posiadało cech wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powodu nie wskazania zaskarżonej uchwały oraz zakresu zaskarżenia,

3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do odrzucenia skargi bowiem została wniesiona do Sądu w terminie a przedmiotowa sprawa nie była uprzednio przedmiotem orzekania, 4) 4) art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd i zaniechanie wezwania organu do doręczenia wszystkich załączników do odpowiedzi na skargę przywołanych w treści odpowiedzi w egzemplarzu przeznaczonych dla skarżącego, przez co doszło do odrzucenia skargi z rażącym naruszeniem przepisów procesowych.

W oparciu o powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu jawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy pismo skarżącego z dnia 25 marca 2015 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie uchwały Zarządu Gminy w D. z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu dróg gminnych położonych na terenie gminy D.. Od odpowiedzi na powyższe pytanie uzależniona jest bowiem możliwość dokonania kontroli tego aktu przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - zwanej dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. (sygn. akt OSA 2/02), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Należy mieć jednak na względzie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem i winno ono zawierać kilka istotnych cech. Przede wszystkim winno konkretyzować podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz wskazywać kwestionowaną uchwałę (zarządzenie) z uwzględnieniem postanowień naruszających ten interes. Powyższe wynika z faktu, iż wezwanie takie traktuje się jako surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Pismo, z którego treści nie wynikają wskazane wyżej elementy nie sposób traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawienia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać trzeba, że analiza pisma skarżącego z dnia 25 marca 2015 r. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wykazała aby stanowiło ono wezwanie dokonane w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W piśmie tym S. S., działając jako właściciel gospodarstwa rolnego o pow. 11,2 ha położonego w miejscowości J., gmina D., wnioskował o uchylenie uchwały Rady Gminy D., na mocy której droga polna przebiegająca przez środek działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] będących jego własnością została zakwalifikowana jako gminna i wpisana do wykazu dróg gminnych. Skarżący wnioskował dodatkowo o wydanie odpisu uchwały, na mocy której droga polna przebiegająca przez jego nieruchomość została wpisana do wykazu dróg gminnych. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Gminy w D. pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. poinformowała skarżącego, że nie podejmowała uchwały o wskazanej przez wnioskodawcę treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z pisma skarżącego z dnia 25 marca 2015 r. nie sposób wywieść, o uchylenie której uchwały wnioskował skarżący. Brak konkretyzacji przedmiotu wniosku spowodował, że również organ gminy miał problem z jego identyfikacją. Dopiero w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. skarżący sprecyzował, iż jego interes prawny został naruszony § 1 uchwały Zarządu Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], w którym oznaczono przebieg drogi oznaczonej nr [...]. Z uwagi na powyższe okoliczności, to pismo z dnia 23 stycznia 2017 r. należało uznać za pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie wyżej wymienionej uchwały.

Oceniając, więc za zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. należało uznać za przedwczesne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.